II SA/Bk 447/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji o odmowie przejęcia nieruchomości rolnej oddala skargę Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Decyzją z [...] kwietnia 1965r. (nr [...]) Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w H. powołując się na przepisy art. 1-7 ustawy z dnia 28 czerwca 1962r. o przejęciu niektórych nieruchomości rolnych w zagospodarowanie lub na własność Państwa oraz o zaopatrzeniu emerytalnym właścicieli tych nieruchomości i ich rodzin (Dz. U. z 1962r. Nr 38, poz. 166) odmówiło przejęcia w zagospodarowanie położonej na terenie wsi N., składającej się z 59 działek, nieruchomości rolnej S. T., syna J. Decyzja powyższa nie była skarżona w trybie odwoławczym. W 2016r. skarżący J. S., syn J., będący wnukiem S. T., syna J., wniósł o zmianę opisanej wyżej decyzji ostatecznej PPRN w H. w oparciu o art. 155 K.p.a. Wojewoda P. postanowieniem z dnia [...] maja 2017r. (znak [...]) na podstawie art. 61 "a" K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Postanowienie powyższe uchylił Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017r. (nr [...]). W październiku 2018r. Wojewoda P. uznając się niewłaściwym w sprawie, przekazał ją do załatwienia Staroście H. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019r. (nr [...]) Starosta H. powołując się na art. 155 K.p.a. orzekł o odmowie zmiany decyzji ostatecznej z [...] kwietnia 1965r. (nr [...]) Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w H., stwierdzając w uzasadnieniu, że dziadek skarżącego na mocy decyzji z 1965r. nie nabył prawa a przepis art. 155 K.p.a. pozwala jedynie na zmianę decyzji, na mocy której strona nabyła prawo. Od powyższej decyzji skarżący się odwołał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. Decyzją z dnia [...] maja 2019r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpoznaniu odwołania skarżącego, orzekło o uchyleniu w całości decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej, Kolegium wskazało, że Starosta H. nie był organem właściwym do przeprowadzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej z [...] kwietnia 1965r. (nr [...]) Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w H.. Kolegium przedstawiło następującą argumentację. Podstawę prawną decyzji z dnia [...] kwietnia 1965r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w H., stanowiły przepisy art. 1-7 ustawy z dnia 28 czerwca 1962r. o przejęciu niektórych nieruchomości rolnych w zagospodarowanie lub na własność Państwa oraz o zaopatrzeniu emerytalnym właścicieli tych nieruchomości i ich rodzin (Dz. U. z 1962r. Nr 38, poz. 166). Przepisy działu I ww. ustawy, w tym art. 1-7 utraciły moc w związku z wejściem w życie przepisu art. 20 ustawy z dnia 24 stycznia 1968r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa (Dz. U. z 1968r., nr 3, poz. 15). Z kolei ustawa z 24 stycznia 1968 r. utraciła moc w związku z wejściem w życie ustawy z 29 maja 1974r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. z 1974r., nr 21, poz. 118). Natomiast ustawa z 29 maja 1974r. utraciła moc w związku z wejściem w życie ustawy z 27 października 1977r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. z 1977r. Nr 32, poz. 140), która z kolei została zastąpiona ustawą z 14 grudnia 1982r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. z 1989r. Nr 24, poz. 133 ze zm.). Zgodnie z art. 59 ust. 3 tej ustawy, przekazanie gospodarstwa rolnego Państwu następowało na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Wyżej wymieniona ustawa z dnia 14 grudnia 1982r. utraciła moc z dniem 1 stycznia 1991r. na podstawie art. 122 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. z 1998r., Nr 7, poz. 25). Ustawa ta w art. 58 ust. 2 w brzmieniu nadanym ustawą z 22 czerwca 1992r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 58, poz. 280) stanowi, że przejecie nieruchomości na rzecz Państwa i ustalenie odpłatności następuje w drodze decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (Agencji Nieruchomości Rolnych – zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego – Dz. U. Nr 64, poz. 592). Obecnie w miejsce Agencji Nieruchomości Rolnych powstał Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa i to organ tej instytucji powinien orzekać w zakresie wniosku skarżącego. Opisując zmiany ustrojowe w zakresie organu właściwego do przejmowania gospodarstw rolnych w zamian za rentę czy emeryturę, Kolegium nawiązało do uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z 15 stycznia 2016r. sygn. I SA/Wa 1406/15. Podnosząc powyższe Kolegium stwierdziło, że Starosta H. nie jest organem właściwym do orzekania w przedmiocie zmiany decyzji z 1965r. wydanej przez ) Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w H. w sprawie z wniosku rolnika o przejęcie na rzecz Państwa nieruchomości rolnej. Dostrzegając, że w pierwszej instancji orzekł niewłaściwy organ, Kolegium uznało za konieczne uchylenie decyzji wydanej przez niewłaściwy organ i umorzenie postępowania administracyjnego w całości. W skardze wywiedzionej do sądu administracyjnego na opisaną wyżej decyzję ostateczną, J. S., nie odnosząc się do kwestii właściwości organu do załatwienia jego wniosku o zmianę decyzji z 1965r. na podstawie art. 155 K.p.a., powtórzył argumentację (prezentowaną w postępowaniu administracyjnym) o nietrafności odmowy przejęcia przez Państwo nieruchomości rolnej dziadka T. S., syna J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała oddaleniu albowiem trafnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uznało, że Starosta H. nie był organem właściwym do załatwienia wniosku skarżącego zmianę na podstawie art. 155 K.p.a. decyzji ostatecznej 15 kwietnia 1965r. (nr [...]) Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w H. o odmowie przejęcia w zagospodarowanie położonej na terenie wsi N., a składającej się z 59 działek, nieruchomości rolnej S. T., syna J. Zgodnie z art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał. W literaturze przedmiotu prezentowane jest stanowisko, że w przypadku zmian w strukturze organów administracji polegających na zniesieniu organu, który wydał decyzję, właściwość organu do wzruszenia decyzji na podstawie art. 154 i 155 K.p.a. należy określić kierując się przepisami stanowiącymi o przejmowaniu zadań i kompetencji organu, który decyzję wydał, przez inne organy powołane do realizacji tych zadań i kompetencji (tak w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego autorstwa B. Adamiak i J. Borkowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). Prawidłowo zatem Kolegium przeanalizowało zmiany ustrojowe, jakie na przestrzeni lat zaistniały od okresu obowiązywania przepisów ustawy z dnia 28 czerwca 1962r. o przejęciu niektórych nieruchomości rolnych w zagospodarowanie lub na własność Państwa oraz o zaopatrzeniu emerytalnym właścicieli tych nieruchomości i ich rodzin (Dz. U. z 1962r. Nr 38, poz. 166) w zakresie organu uprawnionego do wydawania decyzji o przejęciu przez Państwo nieruchomości rolnej w zamian za świadczenia emerytalno– rentowe. Nie nasuwa zastrzeżeń sądu chronologia opisanych zmian, niejednokrotnie przedstawiana w orzeczeniach innych sądów administracyjnych, czego przykładem jest uzasadnienie przywołanego przez SKO w Białymstoku wyroku WSA w Warszawie z 15 stycznia 2016r. sygn. I SA/Wa 1406/15 (ogólnodostępnego w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Za Kolegium zatem należy powtórzyć, że przepisy działu I ustawy z 1962r. w tym art. 1-7, powołane jako podstawa materialnoprawna decyzji PPRN w H. z [...] kwietnia 1965r., utraciły moc w związku z wejściem w życie przepisu art. 20 ustawy z dnia 24 stycznia 1968r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa (Dz. U. z 1968r., nr 3, poz. 15). Z kolei ustawa z 24 stycznia 1968 r. utraciła moc w związku z wejściem w życie ustawy z 29 maja 1974r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. z 1974r., nr 21, poz. 118). Natomiast ustawa z 29 maja 1974r. utraciła moc w związku z wejściem w życie ustawy z 27 października 1977r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. z 1977r. Nr 32, poz. 140), która z kolei została zastąpiona ustawą z 14 grudnia 1982r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. z 1989r. Nr 24, poz. 133 ze zm.). Zgodnie z art. 59 ust. 3 tej ustawy, przekazanie gospodarstwa rolnego Państwu następowało na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Wyżej wymieniona ustawa z dnia 14 grudnia 1982r. utraciła moc z dniem 1 stycznia 1991r. na podstawie art. 122 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. z 1998r., Nr 7, poz. 25). Ustawa ta w art. 58 ust. 2 w brzmieniu nadanym ustawą z 22 czerwca 1992r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 58, poz. 280) stanowi, że przejęcie nieruchomości na rzecz Państwa i ustalenie odpłatności następuje w drodze decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (Agencji Nieruchomości Rolnych – zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego – Dz. U. Nr 64, poz. 592). Ustawą z dnia 10 lutego 2017r. o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (Dz. U. z 2018r., poz. 1154) w miejsce Agencji Nieruchomości Rolnych (Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa) powołany został Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa, zawarte w ustawie z dnia 10 lutego 2017r. (Dz. U. z 2017r., poz. 624) zmieniły z mocą od 1 września 2017r., między innymi, brzmienie art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Od 1 września 2017r. przejęcie nieruchomości rolnej przez Państwo następuje w drodze decyzji Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa. Z ustawy o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa wynika, że organem wyższego stopnia w stosunku do Dyrektora Generalnego KOWR jest minister właściwy do spraw rozwoju wsi (vide: art. 8 ust. 3 pkt 2 ustawy o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa). Skoro na skutek opisanych wyżej zmian ustrojowych, organem powołanym do realizacji zadań i kompetencji w zakresie odpłatnego przejmowania przez Państwo gospodarstw rolnych (należących do rolników, którzy mają ustalone prawo do emerytury lub renty) jest obecnie Dyrektor Generalny KOWR, oznacza to, że Dyrektor Generalny KOWR stał się też organem właściwym do orzekania w przedmiocie zmiany decyzji wydanej [...] kwietnia 1965r. przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w H. (nr [...]), załatwiającej wniosek dziadka skarżącego T. S., syna J. o przejęcie jego nieruchomości rolnej przez Państwo w oparciu o ustawę z 28 czerwca 1962r. Wykluczenie właściwości Starosty H. do orzekania w przedmiocie zmiany decyzji, obligowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. do uchylenia decyzji wydanej przez niewłaściwy organ i do umorzenia w całości postępowania administracyjnego przed tym organem. Przepisy o właściwości organu do załatwienia sprawy mają bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący a organy administracji mają obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej (art. 19 K.p.a.). Kontrola właściwości do załatwienia sprawy obowiązuje od momentu wszczęcia postępowania do rozstrzygnięcia sprawy decyzją kończącą postępowanie. Decyzje wydane przez niewłaściwy organ są nieważne (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.). Jeżeli nieważność decyzji organu I instancji dostrzeże w toku postępowania odwoławczego organ II instancji, wówczas ma obowiązek uchylenia decyzji nieważnej i umorzenia postępowania przed organem I instancji stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Zaskarżona decyzja jest właśnie taką, odpowiadającą prawu, decyzją. Z tych przyczyn Sąd orzekł o oddaleniu skargi (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)