II SA/Bk 449/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie asesor WSA Piotr Pietrasz,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy o umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia obowiązku rekultywacji działki oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. Starosta S. wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia zgodności wykonania prac ziemnych i budowlanych z przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska oraz w sprawie stwierdzenia obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych i odprowadzanie ścieków. W uzasadnieniu orzeczenia stwierdził, iż postępowanie zostało wszczęte na wniosek K. K. z dnia [...] grudnia 2006 r., z którego wynika, iż K. L. wykonał prace ziemne i budowlane w wyniku których powstały obiekty, urządzenia wodne i instalacje, których eksploatacja wykracza poza zwykłe korzystanie z wód i stanowi zagrożenie dla środowiska naturalnego. Starosta S. decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] umorzył postępowania wszczęte na wniosek K. K. w sprawie stwierdzenia obowiązku rekultywacji przez właściciela działki nr [...] w miejscowości U. W uzasadnieniu podkreślił, iż postępowanie zostało wszczęte na wniosek K. K., z którego treści wynikało, iż K. L. wykonał prace ziemne i budowlane zagrażające środowisku naturalnemu. Zdaniem organu wnioskodawca jednocześnie domagał się wydania decyzji dotyczącej rekultywacji gruntów. Organ zaznaczył, iż z przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2007 r. wizji terenu działki [...] obręb U. i kontroli budowy w dniu [...] listopada 2006 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w S. nie stwierdzono, że wykonane prace ziemne i obiekty, urządzenia wodne i instalacje stanowią zagrożenie dla środowiska naturalnego, że występują zanieczyszczenia gleby lub ziemi, czy też inne niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu, nie wystąpiły przesłanki określone w art. 102 ustawy prawo ochrony środowiska. Organ podkreślił, że nieznaczne zmiany ukształtowania terenu wynikające ze sposobu zagospodarowania działki przez właściciela, wykonywane w oparciu o pozwolenie na budowę nie są przesłanką do nałożenia obowiązku rekultywacji. Zaznaczył również, że kwestia korzystania z wód została rozstrzygnięta odrębną decyzją, zaś zagadnienie związane z przestrzeganiem zakazów obowiązujących w strefie ochronnej jeziora K. leży w gestii dyrektora S. Parku Krajobrazowego i Wojewody Suwalskiego. Z kolei lokalizacja obiektów budowlanych należy do właściwości Wójta Gminy J. Organ I instancji zaznaczył również, że wnioskodawca w niniejszym postępowaniu administracyjnym nie posiada przymiotu strony. Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W przedmiotowej sprawie zmiana ukształtowania dotyczy działki nr w miejscowości U., będącej własnością K. L. a zatem wnioskodawca nie posiada interesu prawnego w sprawie. Z powyższą decyzją nie zgodził się K. K. i złożył odwołanie, błędnie kierując je do Wojewody P. zamiast Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. Wskazując na naruszenie prawa wniósł o przeprowadzenie postępowania w przedmiocie wynikającym z wniosku i postanowienia z dnia [...] stycznia 2007 r. oraz przeprowadzenie postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie dotyczących kwestii podnoszonych we wniosku z dnia [...] grudnia 2006 r. Podkreślił, iż w złożonym wniosku domagał się, zgodnie z art. 379 ust. 1 i 2 ustawy prawo ochrony środowiska kontroli na działce [...] w miejscowości U., w celu zbadania zgodności w/w obiektów z obowiązującymi przepisami a także zgodność z tymi przepisami innych obiektów zaprojektowanych na tym terenie, w przypadku potwierdzenia zgłoszonych zastrzeżeń podjąć działania wynikające z art. 379 ust. 4 i 5 ustawy zmierzających m.in. do spełnienia wymagań wynikających z art. 102 tejże ustawy. Zatem, w sytuacji potwierdzenia zastrzeżeń domagał się podjęcia działań zmierzających ewentualnie do wystąpienia w charakterze oskarżyciela publicznego w sprawach o wykroczenia przeciwko przepisom ochrony środowiska, lub też wystąpienie do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o podjęcie odpowiednich działań będących w jego kompetencji. Zaznaczył, iż z jego wniosku nie wynika, iż celem postępowania miało być ustalenie obowiązku do rekultywacji, ponieważ postępowanie prowadzone przez Starostę S. jako organu ochrony środowiska nie mogło takiego obowiązku ustalić. Istota złożonego wniosku polegała na zarzucie wykonania obiektów w strefie ochronnej jeziora K., w której to strefie takich obiektów wznosić nie wolno. Podkreślił, iż z dokumentacji sprawy wynika, że wszystkie obiekty zlokalizowane zostały w strefie ochronnej jeziora Kopane, są więc niezgodne z przepisami ustawy prawo ochrony środowiska. Odwołujący się zaznaczył także, że postępowanie wszczęte w sprawie powinno odnosić się do kwestii przedstawionych we wniosku, ponieważ to strona określa przedmiot postępowania, a nie organ. Tymczasem przeprowadzone postępowanie nie rozstrzygnęło istoty sprawy tj. realizacji obiektów w strefie ochronnej jeziora Kopane. Odwołujący się podniósł zastrzeżenia dotyczące stwierdzeń i ustaleń zawartych w treści uzasadnienia decyzji, a zwłaszcza odnoszących się do kwestii strefy ochronnej i lokalizacji obiektów w granicach tej strefy. Przedstawił obszerną interpretację określenia "niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu" zawartego w art. 102 ustawy prawo ochrony środowiska w kontekście wykonanych robót związanych z zagospodarowaniem działki. Zarzucił także organowi I instancji brak konsekwencji, gdyż z jednej strony organ uznał, iż nie jest stroną postępowania gdyż nie ma interesu prawnego w sprawie, z drugiej zaś wszczął postępowanie na jego wniosek, czyli uznał, że tą stroną jest. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie, wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7, 77 i 80 Kpa organ I instancji nie wyjaśnił w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy, nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozważył całego materiału dowodowego w sprawie. W szczególności nie wyjaśnił i nie ustalił w sposób jednoznaczny rzeczywistej treści żądania, dokonanie zaś ustaleń w tym zakresie było konieczne, gdyż to treść żądania określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym przedmiocie było także niezbędne dla ustalenia czy wniosek dotyczy indywidualnej sprawy podlegającej rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej i czy starosta jest organem właściwym do wydania rozstrzygnięcia w zakresie objętym żądaniem oraz czy wnioskodawca żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ odwoławczy zaznaczył również, iż istnieją rozbieżności pomiędzy przedmiotem postanowienia z dnia 15 stycznia 2007 r. o wszczęciu postępowania w sprawie oraz przedmiotem zaskarżonej decyzji umarzającej to postępowanie. Wskazał przy tym, że z treści wniosku nie wynika wprost żądanie wnioskodawcy, jednakże to obowiązkiem organu było ustalenie ostatecznego i jednoznacznego żądania zainteresowanego. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiódł K. L. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów art. 138§2, art. 6, art. 7, art. 8, art. 28 i 77§1 Kpa. Podkreślił, iż K. K. nie może być w świetle art. 28 Kpa uznany za stronę postępowania dotyczącego obowiązków skarżącego w zakresie rekultywacji. Jednocześnie wskazał, iż żądania K. K. dotyczące wystąpienia Starosty S. w charakterze oskarżyciela publicznego w sprawach o wykroczenia oraz do wojewódzkiego inspektora o podjęcie działań leżących w jego kompetencjach nie są okolicznościami wymagającymi przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu dokonana przez organ II instancji ocena stanu faktycznego i prawnego w sprawie jest prawidłowa. Podzielić należy stanowisko organu odwoławczego wynikające z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i odpowiedzi na skargę, iż w sprawie zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania w znacznej części a zatem zasadne było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W szczególności organ I instancji nie ustalił w sposób jednoznaczny rzeczywistej treści żądania, czego dowodem jest rozbieżna treść postanowienia z dnia [...] stycznia 2007 r. w przedmiocie wszczęcia postępowania oraz decyzji umarzającej to postępowanie z dnia [...]lutego 2002 r. Zgodzić się należy z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w S., iż organ I instancji nie wywiązał się z obowiązków wynikających z treści art. 7, 77 i 80 Kpa. Nie wyjaśnił w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy albowiem uprzednio nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w sprawie. Podkreślić należy, iż obowiązkiem organu było ustalenie w sposób jednoznaczny żądania wnioskodawcy z dnia 20 grudnia 2006 r. – K. K. To żądanie strony wyznacza zakres sprawy administracyjnej i bez jego sprecyzowania niemożliwym jest ustalenie przedmiotu postępowania. Organ administracji publicznej zobowiązany jest do oceny złożonego żądania zarówno pod kątem dopuszczalności jego rozstrzygnięcia w formie decyzji jak i legitymacji określonego podmiotu do jego złożenia. Zaniechanie powyższym obowiązkom doprowadziło w niniejszej sprawie do sprzeczności decyzji organu I instancji z postanowieniem je wszczynającym. Z jednej strony rozbieżny jest zakres przedmiotowy obu rozstrzygnięć, z drugiej organ I instancji w postanowieniu wszczynającym sprawę uznał wnioskodawcę za stronę postępowania, by następnie w decyzji umarzającej to postępowanie stwierdzić, iż nie posiada przymiotu strony z uwagi na brak interesu prawnego. Zaznaczyć należy, iż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego wskazują, iż w sytuacji, gdy żądanie zawarte w podaniu nie pozwala, ze względu np. na swą ogólnikowość, czy nieprecyzyjne sformułowania na ustalenie zakresu żądania, organ powinien wezwać wnoszącego do uzupełnienia w tym zakresie podania w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tego braku spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania – art. 64§1 i 2 Kpa. Należyte wywiązanie się przez organ z powyższego obowiązku z pewnością pozwoli na ustalenie w sprawie rzeczywistego żądania wnoszącego podanie i dokonanie oceny, czy zakres żądania dotyczy indywidualnej sprawy podlegającej rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniom skarżącego K. K. we wniosku z dnia [...] grudnia 2006 r. nie domagał się wyłącznie wystąpienia Starosty S. w charakterze oskarżyciela publicznego w sprawie o wykroczenia oraz do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o podjęcie działań leżących w jego kompetencji. W złożonym wniosku K. K. bardzo ogólnikowo wskazał, iż wnosi o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie obiektów wykonanych w strefie ochronnej jeziora Kopane na działce nr [...] w miejscowości U. oraz poboru wód podziemnych na tej działce. W takim też zakresie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, jednakże tak szeroki i mało precyzyjny zakres postępowania spowodował, iż organ I instancji wydał w dniu [...] lutego 2007 r. decyzję umarzającą postępowanie w innym przedmiocie niż zostało ono wszczęte. Błędne jest zatem stanowisko skarżącego, iż w tym zakresie nie na potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Z treści wniosku K. K. z dnia [...] grudnia 2006 r. nie wynika wprost treść żądania, zatem koniecznym jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia prawa skarżącego jako strony postępowania administracyjnego wskazanych w art. 6-8 Kpa. Organy administracji publicznej działając na podstawie przepisów prawa i przestrzegając zasady praworządności są zobowiązane do równego traktowania wszystkich podmiotów uczestniczących w postępowaniu administracyjnym, a nie jedynie części z nich. Bezpodstawne, zatem są twierdzenia skarżącego, iż to jego prawa, jako właściciela działki o nr [...] położonej w miejscowości U. powinny podlegać ochronie a nie zainteresowanego K. K., który zgodnie z art. 28 Kpa nie jest stroną. Zaznaczyć należy, iż okoliczność czy wnioskodawca – K. K. jest stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego nie została przesądzona. Od zakresu przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji będzie uzależnione, czy wnioskodawca wykaże posiadanie interesu prawnego w sprawie. Końcowo należy podkreślić, iż wniosek organu o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego nie mógł zostać przez Sąd uwzględniony, albowiem obowiązujące przepisy – ustawa z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje takiej możliwości. Zgodnie z art. 199 w/w ustawy zasadą jest, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swoim udziałem w sprawie, zaś jedynie w sytuacji uwzględnienia skargi a nie jej oddalenia, istnieje możliwość zasądzenia zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw – art. 200 powołanej ustawy. W tym stanie rzeczy Sąd uznając skargę za nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.