II SA/Bk 45/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 04 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi A. Ś. i Z. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] października 2008 r., nr [...]; 2. uchyla postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...]; 3. stwierdza, że zaskarżone decyzje i postanowienia wymienione w pkt 2. niniejszego wyroku nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się tegoż wyroku; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz strony skarżącej – A. Ś. i Z. Ś. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2008 r., Nr [...] Burmistrz Miasta Z. zatwierdził z urzędu projekt podziału działki nr [...] o powierzchni [...] ha położonej na terenie miasta Z. stanowiącej własność Z. Ś. i A. Ś. W wyniku zatwierdzonego projektu podziału utworzono działki nr [...] o powierzchni [...] ha i [...] o powierzchni [...] wykazane na mapie wykonanej przez geodetę uprawnionego S. T. i zaewidencjonowanej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w Z. pod nr [...] w dniu [...]09.2008 r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż podziału działki nr [...] dokonano w związku z realizacją ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. w części obejmującej obszar położony w obrębie ulic: P. i K. uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...].10.2006 r. W wyniku podziału dokonanego przez geodetę uprawnionego S. T. została wydzielona działka nr [...] o powierzchni [...] ha przeznaczona pod projektowany nowy odcinek ulicy łączący istniejący dojazd osiedlowy od ulicy M. K. z nowoprojektowaną 020 KZ o funkcji ulicy dojazdowej publicznej. Pozostała część dzielonej działki oznaczona nr [...] o powierzchni [...] ha przeznaczona i wykorzystywana przez dotychczasowych właścicieli pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zabudowana budynkiem mieszkalnym. Opracowany podział jest zgodny z ustaleniami w/w planu i ma na celu wydzielenie terenów pod realizację planowanego układu komunikacyjnego do obsługi projektowanej zabudowy mieszkaniowej, natomiast linie podziału określono na załączniku graficznym do postanowienia Burmistrza Miasta Z. znak: [...] z dnia [...].02.2008 r. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli A. Ś. i Z. Ś. Wskazali oni, iż projektowana do wydzielenia pod drogę, działka Nr [...] będzie miała jedynie charakter drogi wewnętrznej obsługującej działki o nr [...] oraz [...], która sąsiaduje bezpośrednio z działką skarżących. Odwołujący się zarzucili, że jedynym celem podziału nieruchomości "jest stworzenie korzystnych warunków do dokonywania podziału nieruchomości sąsiedniej podnosząc jednocześnie jej wartość rynkową". Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż wydzielona działka [...] ma pełnić funkcję ulicy miejskiej zgodnie z przeznaczeniem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] października 2006 r. Ponadto organ I instancji zaopiniował wstępny projekt podziału przewidujący podział nieruchomość zgodnie z liniami określonymi w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a więc nie naruszył prawa w tym zakresie. Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż podnoszona przez odwołujących się kwestia braku załącznika do decyzji nie może być uznana za wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji, ponieważ strony zostały zawiadomione przez organ o możliwości zapoznania się z materiałami i dowodami w sprawie przed wydaniem decyzji, czyli sposobem podziału nieruchomości a A.Ś. zapoznała się ze sposobem podziału nieruchomości w dniu [...] września 2008r, co potwierdza spisana notatka służbowa znajdująca się w aktach sprawy. Natomiast kwestia dotycząca zaniechania dotychczasowej funkcji projektowanej ulicy, pod którą wydzielono część przedmiotowej działki nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Z akt tych wynika, że dokonano również podziałów działek o nr [...], [...], [...], wydzielając równoległą ulicę, która wraz z przedmiotową ulicą będą łączyć się z projektowaną ulicą oznaczoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 020 KZ . Z powyższą decyzją nie zgodzili się A. Ś. i Z.Ś. i wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W skardze zarzucili, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 93 ust. 2, art.97 ust.3 pkt 1 w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia o gospodarce nieruchomościami, art. 21 ust.1 i 2 w zw. z art.32 Konstytucji RP oraz art.20 ust.1 w zw. z art. 15 ust.1 ustawy o planowaniu przestrzennym. Ponadto wskazali na naruszenie przepisów postępowania, tj. art.107 § 1 kpa, art.6 kpa, art.7 kpa i 77 kpa. W uzasadnieniu wskazali, iż błędem organu I instancji było doręczenie decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości bez załącznika graficznego do decyzji albowiem załącznik ten stanowi jej integralną cześć. Skarżący podnieśli ponadto zarzut, iż organy w sposób nienależyty dokonały ustalenia celu publicznego. Zdaniem skarżących wydzielona droga będzie miała jedynie charakter drogi wewnętrznej obsługującej działki o nr [...] oraz [...], a tym samym brak jest uzasadnienia do dokonania podziału, nawet pomimo uwidocznienia drogi dojazdowej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Powołując się na powyższe okoliczności skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej ewentualnie zmianę zaskarżonej decyzji i wydanie rozstrzygnięć co do istoty sprawy w oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania w sprawie wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej w dalszej części p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, a podstawowym kryterium kontroli jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem. Badając legalność zaskarżonej decyzji, w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż została ona wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym konieczność jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2003 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej ustawą, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Przy zatwierdzeniu i opiniowaniu projektu podziału organ administracji musi uwzględnić przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także, czy służy temu przeznaczeniu, oraz uwzględnić możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Organ właściwy do wydania opinii w sprawie podziału oraz do wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości ma zatem obowiązek ustalenia okoliczności faktycznych stanowiących przesłanki podziału. Istota rozstrzygnięcia organu sprowadza się w tej sytuacji do skonkretyzowania ustaleń planu w odniesieniu do zamierzonego podziału i sposobu zagospodarowania działek uzyskanych w rezultacie podziału i oceny, czy ustalenia te są zgodne z projektowanym podziałem. Intencją takiego rozwiązania jest, aby podział nieruchomości nie niweczył celów planowania przestrzennego i sposobów wykorzystania gruntów określonych w planie miejscowym. W ocenie Sądu organy administracji w toku postępowania naruszyły wynikający z art. 7 i 77 k.p.a. obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rzetelnej analizy zebrania materiału dowodowego. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji nie dostrzegły, iż projekt podziału nieruchomości jest ewidentnie sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...].10.2006 r. Zgodnie z zapisem zawartym w § 12 ust.2 pkt 6 przedmiotowego planu miejscowego część działki [...] o nr [...] i powierzchni [...] m2 przeznaczona jest pod projektowany nowy odcinek ulicy oznaczony na rysunku planu symbolem 03KD obsługujący tereny zabudowy jednorodzinnej o funkcji dojazdowej, łączący istniejący dojazd osiedlowy od ulicy M. K. z nowoprojektowaną ulicą 020 KZ o funkcji ulicy dojazdowej publicznej. Tymczasem kontrolowana decyzja w żadnym wypadku nie odpowiada powyższemu zapisowi, racje mają bowiem skarżący, iż utworzona w wyniku podziału droga będzie miała jedynie charakter drogi wewnętrznej (zamkniętej) obsługującej wyłącznie działki o nr 531/3 oraz 532, a więc nie będzie ona łączyła publicznych ciągów komunikacyjnych. W efekcie przedmiotowy projekt nie będzie realizował przeznaczenia określonego w planie miejscowym. Nawet gdyby przyjąć, iż zatwierdzony przez organy projekt podziału nieruchomości stanowi częściową realizację zapisów miejscowego planu, to w sposób bezsporny - mając na uwadze jednoznaczne brzmienie przepisu art. 93 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego – rozstrzygnięcia organów obu instancji nie mogą się ostać, jako naruszające cytowany przepis. W tym miejscu odnieść się jeszcze należy do zarzutu skargi dotyczącej niedoręczenia stronom niniejszego postępowania załącznika graficznego do decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału przez organ I instancji. Sąd podziela tu stanowisko organów obu instancji, iż obowiązujące przepisy, w tym art. 109 § 1 kpa, zgodnie z którym decyzję doręcza się stronom na piśmie, nie przewidują expressis verbis doręczania stronom takich załączników wraz z wydanymi rozstrzygnięciami. Co prawda w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, iż niedoręczenie załącznika stanowiącego integralną część decyzji musi być zakwalifikowane jako uchybienie mające wpływ na rozstrzygnięcie (vide wyrok NSA z dnia 24 września 1998 r. w sprawie sygn. akt IV SA 1727/96, Lex nr 45723), to jednak zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie reguła ta w konkretnych sytuacjach może – ze względów praktycznych i ekonomicznych – doznawać wyjątków. Bezwzględnie natomiast dla zapewnienia stronom możliwości skontrolowania prawidłowości poczynionych w toku postępowania ustaleń, których wyrazem jest treść załącznika graficznego do decyzji, organy powinny umożliwić im zapoznanie się z aktami sprawy. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, organ I instancji powiadomił bowiem strony o możliwości zapoznania się z materiałami i dowodami zebranymi w sprawie, a A. Ś. zapoznała się ze sposobem podziału nieruchomości w dniu [...] września 2008 r., co potwierdza spisana notatka służbowa znajdująca się w aktach sprawy (k.24 akt organu I instancji). Reasumując, powyższe uchybienia powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej jej wydanie decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] października 2008 r., nr [...]. Ponadto mając na uwadze, iż postępowanie prowadzone w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości jest ściśle związane z poprzedzającym go postępowaniem w celu wydania opinii w przedmiocie proponowanego podziału nieruchomości, (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 1998 r., SA/Rz 899/98), koniecznym było, w oparciu o art. 135 p.p.s.a. uchylenie również postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] oraz poprzedzającego jego wydanie postanowienia Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...]. Organ ponownie rozpoznając sprawę, w tym także zasięgając opinii właściwego organu w trybie art.93 ust.4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, winien raz jeszcze dokonać analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dopiero na tej podstawie dokonać ponownego podziału przedmiotowej nieruchomości, mając na względzie wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art.135 i art.152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji, czego konsekwencją było stwierdzenie w pkt 2 i 3 wyroku, iż zaskarżone decyzje oraz ściśle z nimi związane postanowienia organów administracji, nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia. O obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżących poniesionych przez nich kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.