II SA/Bk 452/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2013 r. sprawy ze skargi L. P. S. S. Sp. z o.o. sp. k. w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta B. z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej L. P. S. S. Sp. z o.o. sp. k. w J. kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...] Dyrektor Zarządu Dróg i Inwestycji Miejskich, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta B., stosując art. 64 "a" ust. 3 i 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.), powoływanej dalej jako p.r.d., odmówił L. P. S. S. Spółce z o.o. w J. zezwolenia kategorii I i 1 wypisu na dokonanie przejazdu pojazdem nienormatywnym w terminie od 2 stycznia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. na odcinku ulicy S. w B. (od ulicy K. J. P. do wjazdu na parking sklepu L.). Organ ustalił, że od 2006 r. obowiązuje na ulicy S. (drodze gminnej o znaczeniu lokalnym) – zgodnie z projektem stałej organizacji ruchu nr 12/06/s – oznakowanie pionowe B-18 zakazujące wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 8 ton. Ze złożonego przez L. wniosku wynika, że nacisk na pojedynczą oś napędową pojazdu nienormatywnego, na którego przejazd miałoby zostać udzielone zezwolenie, przekracza 8 ton, co wskazuje na przekroczenie masy rzeczywistej dopuszczonej w stałej organizacji ruchu na ulicy S. Odwołanie od powyższej decyzji złożył L. Spółka z o.o. zarzucając jej wydanie z naruszeniem przepisów: art. 64 p.r.d. w związku z § 11 ust. 1 rozporządzenia z dnia 22 czerwca 2012 r. Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie zezwoleń na przejazd pojazdów nienormatywnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 764), zwanego dalej rozporządzeniem, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wprowadzona organizacja ruchu jest jedyną przesłanką uzasadniającą niewydanie zezwolenia; art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w związku z § 10 ust. 1 i art. 11 ust. 1 rozporządzenia poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy; art. 8, 11, 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odwołujący się wskazał, że organ nie przeanalizował w sposób wyczerpujący przesłanek zawartych w szczególności w § 11 rozporządzenia, takich jak kryteria umożliwiające zachowanie bezpieczeństwa użytkownikom dróg, ochrona stanu technicznego dróg oraz urządzeń usytuowanych w pasie drogowym, mimo że mają istotne znaczenie w sprawie wydania zezwolenia. Organ nie dokonał zatem analizy, czy istniejąca organizacja ruchu rzeczywiście pozwala na wydanie zezwolenia czy też nie. Wskazano, że dostawy realizowane pojazdem nienormatywnym będą wykonywane raz dziennie przed godziną 08.00, zatem nie wpłyną na zmniejszenie bezpieczeństwa ruchu drogowego ulicy S. Nadto, jak wskazano w odwołaniu, w pismach z dnia 26 czerwca 2012 r. oraz z dnia 20 lipca 2012 r. organ pozwolił innej firmie na tymczasowe korzystanie z przedmiotowego odcinka drogi pojazdom przekraczającym rzeczywistą masę całkowitą dozwoloną organizacją ruchu. Odmowa wydania zezwolenia odwołującemu się nastąpiła więc z naruszeniem zasady równości wobec prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] marca 2013 r. znak [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że przejazd wskazany przez wnioskodawcę będzie przejazdem pojazdem nienormatywnym. Dopuszczalny nacisk pojedynczej osi w tym pojeździe ma nie przekraczać 11,5 tony, podczas gdy na terenie drogi gminnej (ulicy S.) obowiązuje ograniczenie rzeczywistej masy całkowitej pojazdów - do 8 ton. Wynika ono z wprowadzonej w 2006 r. organizacji ruchu, zgodnie z którą na wnioskowanym odcinku drogi obowiązuje znak pionowy B-18 "zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 8 ton". Wskazano stronie, że w celu uzyskania zezwolenia powinna się ubiegać w organie zarządzającym ruchem drogowym o zmianę projektu organizacji ruchu na wnioskowanej drodze gminnej, przedstawiając do zatwierdzenia taki projekt zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Skargę na powyższą decyzję złożył do sądu administracyjnego L. P. S. S. Spółka z o.o. w J. podnosząc identyczne zarzuty jak w odwołaniu tzn. naruszenia: 1). art. 64 p.r.d. w związku z § 11 ust. 1 rozporządzenia z dnia 22 czerwca 2012 r. Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie zezwoleń na przejazd pojazdów nienormatywnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 764), zwanego dalej rozporządzeniem, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wprowadzona organizacja ruchu jest jedyną przesłanką uzasadniającą niewydanie zezwolenia; 2). art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w związku z § 10 ust. 1 i art. 11 ust. 1 rozporządzenia poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy; 3). art. 8, 11, 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia, niespełniające wymagań wynikających z zasad przekonywania i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Uzasadniając zarzuty skargi wskazano, że istotą zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego jest zapewnienie bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom drogi, jak również ochrona stanu technicznego dróg oraz urządzeń usytuowanych w pasie drogowym. Realizacji tego celu służą warunki oraz kryteria wskazane w § 10 i 11 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 22 czerwca 2012 r. w sprawie zezwoleń na przejazd pojazdów nienormatywnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 764) tj. termin i godzina przejazdu, prędkość pojazdu, organizacja ruchu, zabezpieczenie urządzeń umieszczonych w pasie drogi, zapewnienie bezpieczeństwa ruchu na wyznaczonej trasie. Organ I instancji, jak i organ odwoławczy nie rozważyły jednak, zdaniem skarżącego, zasadności wniosku w kontekście przesłanek wskazanych w tych przepisach, w tym nie wyjaśniły, czy powinny one zostać spełnione łącznie. Z kwestionowanego rozstrzygnięcia wynika, że organ uznał istnienie obowiązującej organizacji ruchu jako jedynej przesłanki wyłączającej możliwość uzyskania zezwolenia, co jest działaniem niezgodnym z prawem. Nadto, w ocenie strony, lakoniczność podanych motywów rozstrzygnięcia narusza standardy wyjaśniania stronom przesłanek działania organów administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała uwzględnieniu a zasadniczą przyczyną, dla której należało uchylić odmowę zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego stała się znana Sądowi z urzędu zmiana okoliczności sprawy spowodowana wyeliminowaniem przez sąd administracyjny ze skutkiem ex tunc wprowadzonego zatwierdzoną w 2006r. organizacją ruchu, znaku zakazu wjazdu na ulicę S. pojazdów, których rzeczywista masa całkowita przewyższa 8 ton, a który to zakaz był – w świetle uzasadnień skarżonych w tej sprawie decyzji – przyczyną, dla której odmówiono udzielenia zezwolenia. Niezależnie jednak od wyżej podanej zasadniczej przyczyny uzasadniającej uchylenie decyzji organów obu instancji odmawiających zezwolenia, skład orzekający podzielił twierdzenia skarżącej spółki, co do braku należytego rozważenia w sprawie przez organy obu instancji uwarunkowań udzielania zezwolenia kategorii I na przejazd pojazdu nienormatywnego, aczkolwiek braku właściwej oceny przypadku sąd upatruje w czym innym niż twierdzi strona skarżąca. Faktem znanym Sądowi z urzędu jest, że równolegle z postępowaniem niniejszym przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku prowadzone było pod sygnaturą IISA/Bk 438/13 postępowanie ze skargi L. P. Spółki z o.o. w J. na dokonaną dnia [...].05.2006r. czynność Prezydenta Miasta B. polegającą na zatwierdzeniu stałej organizacji ruchu w pasie drogowym ulic: S., Z. w B. Zatwierdzona czynnością Prezydenta Miasta stała organizacja ruchu wprowadziła ograniczenie tonażowe dla pojazdów poruszających się po ulicy S. zakazując wjazdu w tę ulicę pojazdów, których rzeczywista masa całkowita przewyższa 8 ton. Wyrazem ograniczenia stała się uwidoczniona na załączniku graficznym zatwierdzonego projektu stałej organizacji ruchu, lokalizacja pionowego oznakowania ulicy S. znakiem zakazu B-18 o treści "8 t" z zastrzeżeniem "nie dotyczy mieszkańców i służb komunalnych". Bezspornym jest, że przed kwestionowanym zatwierdzeniem stałej organizacji ruchu, w ulicy S. nie istniało ograniczenie tonażowe dla pojazdów poruszających się po niej. Wprowadzony zatwierdzoną organizacją ruchu zakaz wjazdu na ulicę S. pojazdów, których rzeczywista masa całkowita przewyższa 8 ton, wpłynął bezpośrednio na uprawnienia właścicielskie skarżącej spółki do nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...], położonej przy ulicy S., na której za pozwoleniem na budowę i w zgodzie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Białymstoku z dnia 29.09.1997r. Nr LVIII/581/97) Spółka L. wybudowała budynek handlowy. Jak wynika z ustaleń Sądu dokonanych w sprawie II SA/Bk 438/13 miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidział obsługę komunikacyjną obszaru o symbolu 2U,KX, obejmującego działkę skarżącej spółki, poprzez teren 4PK,KX (parking ogólnodostępny) wjazdem i wyjazdem na ulicę S. Obowiązujący w Spółce system dostaw towarów do sklepu wymaga wykorzystania samochodu ciężarowego, którego rzeczywista masa całkowita przewyższa 8 ton. Zaistniała sytuacja zmusiła Spółkę do wystąpienia z wnioskiem o zezwolenie na przejazd pojazdu, który w świetle wprowadzonego zakazu B-18 o treści "8 t" stał się pojazdem nienormatywnym. Udzielanie zezwoleń na poruszanie się po drogach publicznych pojazdami nienormatywnymi reguluje od dnia 19.10.2012r. ustawa Prawo o ruchu drogowym w art. 64 – 64 "i" oraz wydane na mocy upoważnienia art. 64 "i" ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym – Rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 22.06.2012r. w sprawie zezwoleń na przejazd pojazdów nienormatywnych. Ustawą bowiem z dnia 18.08.2011r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011r. Nr 222, poz. 1321 )instytucję udzielania zezwoleń na przejazd pojazdów nienormatywnych "przeniesiono" do ustawy Prawo o ruchu drogowym, co miało zapewnić przejrzystość instytucji (dotychczas umiejscowionej w kilku aktach prawnych). Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej wynika przy tym, że nowa regulacja miała usprawnić proces uzyskiwania zezwoleń i zlikwidować większość z dotychczasowych barier administracyjnych na polskim rynku przewozów nienormatywnych. W świetle definicji pojazdu nienormatywnego (przeniesionej na mocy wspomnianej nowelizacji z ustawy o drogach publicznych do słownika pojęć ustawy Prawo o ruchu drogowym) pojazd nienormatywny to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z przepisami art. 64 – 64 "i" ustawy Prawo o ruchu drogowym, przejazd pojazdu nienormatywnego dozwolony jest po uzyskaniu zezwolenia odpowiedniej kategorii, wydawanego na wniosek podmiotu ubiegającego się o zezwolenie, przez uprawniony organ w formie decyzji i po dokonaniu opłaty. Nowelizacja poszerzyła katalog zezwoleń z trzech funkcjonujących dotychczas do siedmiu, określonych w załączniku do ustawy. Przepisy ustawy ustalają podstawy odmowy udzielenia zezwolenia jedynie dla zezwoleń kategorii III –VI (art. 64 "c" ust. 2) oraz dla zezwoleń kategorii VII (art. 64 "d" ust. 2) Skarżąca spółka ubiegała się natomiast o zezwolenie kategorii I i 1 wypis (zezwolenie ograniczone do jednego pojazdu). Zezwolenie kategorii I wydaje się dla pojazdów o wymiarach oraz rzeczywistej masie całkowitej nie większej o dopuszczalnej w świetle warunków technicznych oraz o naciskach osi nieprzekraczających wielkości przewidzianych dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 tony. Zezwolenie takie uprawnia do ruchu po drodze wskazanej w zezwoleniu, dla ładunków podzielnych w celu umożliwienia dojazdu do i ze wskazanego w zezwoleniu miejsca. Zatem zezwolenie kategorii I dotyczy przewozów pojazdami do obiektów położonych przy drogach o mniejszej nośności. Celem takiego zezwolenia jest wyłącznie umożliwienie dojazdu do zakładu, sklepu, magazynu, bazy czy na plac budowy. Cel przejazdu powinien być określony w dokumencie. Przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym odnoszące się do instytucji zezwoleń na przejazd pojazdem nienormatywnym nie dają podstaw do wydawania decyzji odmownych dla zezwoleń kategorii I i II, gdyż w ogóle nie regulują przesłanek udzielania zezwoleń tych kategorii. Przepisy Rozporządzenia wykonawczego określają natomiast wyłącznie (stosownie do zakresu upoważnienia ustawowego) warunki wyznaczania trasy przejazdu oraz wymieniają kryteria ustalania warunków przejazdu pojazdu nienormatywnego. W świetle par. 11 Rozporządzenia ogólne warunki przejazdu określane są na podstawie takich kryteriów, jak: termin oraz godziny przejazdu, prędkość pojazdu, organizacja ruchu, zabezpieczenie urządzeń technicznych umieszczonych w pasie drogowym, zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego, natomiast warunki obostrzone przewidziane zostały w ustępie 2 i 3 par. 11 dla przypadków przejazdu nienormatywnym pojazdem przez most lub wiadukt czy po estakadzie. Par. 10 Rozporządzenia stanowi zaś o tym, że warunkiem wyznaczenia trasy przejazdu pojazdu nienormatywnego jest stan techniczny drogi spełniający określone tym paragrafem wymagania. Wśród tych wymagań nie ma wskazanej granicznej nośności drogi. Wyprowadzony przez organy obu instancji wniosek, że przeszkodą dla udzielenia zezwolenia jest ograniczenie tonażowe dla ruchu pojazdów po ulicy S. wynikające z zatwierdzonej w 2006r. stałej organizacji ruchu, jest błędne. Ograniczenie wynikające z organizacji ruchu może bowiem nie pozwolić na wykorzystanie zezwolenia, ale nie na jego udzielenie. Jest bowiem oczywistym, że do wprowadzonego oznakowania pionowego B-18 o treści "8 t" każdy uczestnik ruchu drogowego musi się stosować zgodnie z zasadą określoną art. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Stąd, zdaniem Sądu, z udzieleniem zezwolenia na przejazd po drodze pojazdu, którego tonaż nie jest dostosowany do ograniczenia wynikającego ze znaku drogowego, wiązać się powinno uzupełnienie przez zarządcę drogi informacji pod znakiem zakazu o poszerzeniu wyłączenia ograniczenia o podmiot, któremu udzielono zezwolenia. W ściśle powiązanej z niniejszą sprawie o sygnaturze IISA/Bk 438/13 zapadł wyrok stwierdzający nieważność zatwierdzonej przez Prezydenta Miasta B. w dniu [...].05.2006r. stałej organizacji ruchu na ulicach Z. i S. w B. w części wprowadzającej dla ulicy S. znak zakazu B-18 o treści "8t" z powodu istotnego przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3.07.2003r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2003r. Nr 220, poz. 2181) poprzez brak poprzedzenia lokalizacji znaku badaniem rzeczywistej nośności ulicy S., uzasadniającej dopuszczalność wprowadzenia takiego ograniczenia. Wyeliminowanie znaku zakazu zmienia okoliczności sprawy w sposób mający wpływ na wynik sprawy albowiem brak ograniczenia tonażowego dla ruchu pojazdów po ulicy S. czyni zbytecznym poszukiwanie przez skarżącą spółkę pełnego dostępu do nieruchomości z wykorzystaniem zezwolenia. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę uwzględnił eliminując zaskarżone decyzje (organów obu instancji) jako wydane z naruszeniem prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Konsekwencją uwzględnienia skargi stało się zamieszczenie w sentencji wyroku stwierdzenia o niemożności wykonania zaskarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz orzeczenia o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz strony skarżącej kosztów posterowania sądowego (art. 200 w związku z art. 210 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).