II SA/Bk 453/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 października 2013 r. sprawy ze skargi W. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i obciążenia opłatą adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego W. O. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]utrzymało w mocy decyzję Burmistrza C. z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia i obciążenia W. O. opłatą adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego jej podziałem. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak [...]wydaną przez Burmistrza C. został zatwierdzony podział nieruchomości o pow. [...] ha, położonej w obrębie K. gm. C., oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], stanowiącej własność W. O., na działki: - nr [...] o pow. [...] ha, która została wydzielona pod gminną drogę publiczną - nr [...] o pow. [...] ha - nr [...] o pow. [...] ha - nr [...] o pow. [...] ha Podziału powyższego zaś dokonano pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału, zostanie ustanowiona służebność drogowa dla działek gruntu, które nie mają dostępu do drogi publicznej. Wobec powyższego w dniu [...] kwietnia 2012 r. Burmistrz C. zawiadomił W. O. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Decyzją z [...] lipca 2012 r. znak [...] organ ustalił W. O. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, działki nr [...] położonej w obrębie K., spowodowanego jej podziałem. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ powołał się na art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2010, Nr 102, poz. 651 j.t., dalej u.g.n.), stanowiący podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek jej podziału, a także na uchwałę Rady Miejskiej w C. nr [...]z dnia [...] października 2007 r. ustalającą stawkę opłaty od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem w wysokości 25% różnicy wartości. Organ I instancji powołał się także na § 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr. 207, poz. 2109 ze zm.), który określa zasady ustalenia wartości oraz stanu nieruchomości przed i po podziale. W dalszej części uzasadnienia organ stwierdził niewątpliwy wzrost wartości nieruchomości, wynikający ze sporządzonego w dniu [...] lutego 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego B. R. operatu szacunkowego. W niniejszym operacie rzeczoznawca oszacował, bowiem dwie wartości: wartość działki nr [...] przed dokonaniem podziału, z wyłączeniem gruntów wydzielonych pod drogi publiczne (określoną według stanu nieruchomości z [...] sierpnia 2011 r.) oraz łączną wartość działek powstałych wskutek podziału ww. działki (określoną według stanu na dzień [...] października 2011 r.) Wedle organu rzeczoznawca sporządził operat szacunkowy właściwie, zgodnie z obowiązującymi przepisami, a zwłaszcza mając na uwadze art. 154, 150 i 151 u.g.n. Oszacowanie wartości gruntu (bez uwzględnienia innych części składowych nieruchomości tj. budynków, budowli i nasadzeń) nastąpiło w oparciu o bazę cen rynkowych, przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody porównywania parami, przy przyjęciu jako parametr porównawczy cenę 1 m2 powierzchni nieruchomości wycenianej oraz działek porównawczych, skorygowanej zespołem poprawek z tytułu różnic w cechach nieruchomości mających wpływ na ich wartości rynkowe. Z operatu wynika, że przed dokonaniem podziału, wartość nieruchomości plasowała się na poziomie [...] zł, natomiast po dokonaniu podziału, jej wartość wzrosła do kwoty [...] zł. Skoro zaś różnica wartości nieruchomości przed i po podziale wynosi [...]zł, to zgodnie z 25% stawką ustaloną przez ww. uchwałę Rady Miejskiej w C., opłata adiacencka wynosi kwotę [...] Od decyzji powyższej W. O. wniósł dowołanie, w którym wskazał na brak ekonomiczności w przeprowadzonym postępowaniu oraz na brak rzetelności sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu, który jest rozbieżny ze stanem faktycznym, albowiem, wbrew twierdzeniom zamieszczonym w operacie działki [...]i [...] nie przylegają do drogi żwirowej, lecz do zwykłej drogi polnej, a na tej drodze nie ma linii energetycznej, telefonicznej, ani żadnych innych mediów. Odwołujący podniósł także, iż poniósł już inne koszty związane z ww. nieruchomością. Odwołanie niniejsze nie zostało jednak przez W. O. podpisane. Burmistrz C. dnia [...] sierpnia 2012 r., bez uprzedniego wezwania Odwołującego do uzupełnienia ww. braku (poprzez podpisanie odwołania) w określonym terminie, przesłał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. akta sprawy zawierające niniejsze odwołanie oraz pisemne wyjaśnienie z dnia [...] sierpnia 2012 r. złożone przez rzeczoznawcę w odpowiedzi na zarzuty Odwołującego. SKO w B. decyzją z dnia [...] marca 2013 r. znak [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, wskazując w uzasadnieniu na powołane uprzednio przez organ I instancji przepisy prawa, stanowiące podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej wskutek wzrostu jej wartości wobec podziału nieruchomości, a także sposób jej ustalenia. Ponadto Kolegium potwierdziło, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy odpowiada wymogom prawnym, jest zgodny ze sztuką szacowania nieruchomości, a informacjom w nim zawartym przysługuje walor solidnego i rzeczowego dowodu w sprawie. Organ odwoławczy dał też wiarę wyjaśnieniom rzeczoznawcy z dnia [...] sierpnia 2013 r., stwierdzając jednocześnie, że Odwołujący posługuje się wyłącznie twierdzeniami. Organ odwoławczy stwierdził także, iż za realizację obowiązku naliczenia opłaty adiacenckiej Burmistrz C. odpowiada w oparciu o przepisy dotyczące dyscypliny budżetowej, zatem argumentacja Odwołującego dotycząca wymiaru społecznego i ekonomicznego podjętych działań, nie zasługuje na uwzględnienie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na powyższą decyzję wniósł W. O., w której wskazał, że ustalenie opłaty adiacenckiej jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem organu. Ponadto podtrzymał argumentację przemawiającą, w jego ocenie, za wadliwością operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie oraz wskazał, że podziału nieruchomości dokonał z myślą o swoich wnuczkach, a nie w celu sprzedaży poszczególnych działek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie dotychczasowe stanowisko. Ponadto organ wskazał, iż operat szacunkowy, któremu Skarżący zarzuca wadliwość, został sporządzony w oparciu o treść mapy zasadniczej terenu, plan miejscowy oraz ewidencję gruntów. Ponadto organ stwierdził, że gdyby teren nie miał dostępu do drogi publicznej, niemożliwy byłby podział nieruchomości, stanowiący asumpt do wszczęcia postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej. Na rozprawie w dniu [...] października 2013 r. Skarżący złożył pismo procesowe, do którego załączono mapę zasadniczą z sierpnia 2011 r. obrazującą stan uzbrojenia działki. W piśmie Skarżący wskazał, że organ odwoławczy posługuje się schematem, co świadczy o tym, że sprawa nie została wnikliwie rozpoznana. Ponadto Skarżący stwierdził, iż nie zgadza się z tym, że wartość działek wzrosła o 4%. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skargę należało uznać za uzasadnioną, chociaż Sąd nie podzielił wszystkich zawartych w niej zarzutów. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270), zwanej dalej: p.p.s.a., Sąd nie jest związany zarzutami skargi, ani wskazaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując kontroli legalności decyzji, Sad bierze pod uwagę również uchybienia dostrzeżone z urzędu. Pierwszym, poważnym uchybieniem proceduralnym organu II instancji było rozpatrzenie odwołania W. O., które nie zostało opatrzone jego podpisem. Zarówno organ I instancji, jak i SKO nie wezwały odwołującego do uzupełnienia braku w postaci złożenia podpisu pod odwołaniem. Do odwołań stosuje się, zgodnie z art. 140 k.p.a. odpowiednio przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Ustalenie treści odwołania musi nastąpić w oparciu o przepisy art. 63 § 2 i § 3 k.p.a. oraz art. 128 k.p.a. Odwołanie pisemne powinno zawierać minimalne elementy: wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres, żądanie oraz podpis wnoszącego. Rozpoznanie odwołania niepodpisanego przez stronę oznacza, że organ II instancji bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego. Jest to naruszenie dotknięta wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W taki sposób wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 18.05.1994r. – sygn. akt SA/Gd 2365/93 (publ. POP 1997, z.3, poz. 62). Stanowisko to należy uznać nadal za aktualne. Sąd uznał za uzasadniony zarzut skargi dotyczący nieprawidłowości ustaleń rzeczoznawcy w opisie wycenianej nieruchomości (str. 5, 6 operatu szacunkowego sporządzonego [...].02.2012r. przez rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. B. R.), który to opis stał się podstawą do wyceny nieruchomości. Art. 154 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010r., nr 102, poz. 651) określa czynniki, jakie rzeczoznawca majątkowy bierze pod uwagę przy dokonywaniu wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Jednym z czynników jest "stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej". Rzeczoznawca majątkowy, na str. 5,6 operatu zawarł stwierdzenia, że działka o nr [...]przylega do drogi żwirowej, w której rozprowadzone są sieci infrastruktury technicznej, elektryczna i telekomunikacyjna. Dalej biegły opisał, że "...spośród wydzielonych działek do opisanej wyżej drogi żwirowej i do rozprowadzonego w tej drodze uzbrojenia bezpośredni dostęp mają działki nr [...],[...]i [...], a działka nr [...]nie ma dostępu do urządzonej drogi ani do uzbrojenia". Natomiast, w wyjaśnieniach pisemnych na zarzuty strony z dnia [...].08.2012r. rzeczoznawca B. R. mówi: "Wzdłuż drogi tej (tj. żwirowej), w odległości kilku metrów na południowy wschód biegnie napowietrzna linia elektryczna niskiego napięcia, a z treści mapy zasadniczej wynika, że przebiega w niej również linia telekomunikacyjna". W ocenie Sądu nie można uznać za tożsame opisu nieruchomości zawartego w operacie i w w/w wyjaśnieniach. Z mapy ewidencyjnej z 2011r. wyraźnie wynika (jak słusznie podnosi Skarżący), że linia energetyczna i telekomunikacyjna nie biegnie w drodze, lecz po działkach prywatnych. Organy nie wyjaśniły, czy okoliczność braku dostępu działek Skarżącego do tych linii (które nie przebiegają w drodze publicznej, gminnej), będzie miała wpływ na wycenę działek. Nadto, jak podniósł Skarżący już w odwołaniu, droga wzdłuż wydzielonych działek nie jest drogą żwirową, lecz błotnistą drogą polną. Organy nie zajęły się wyjaśnieniem, o jakiej nawierzchni, w istocie, jest to droga oraz jaki wpływ na wycenę działek będzie miał ich dostęp do drogi nieurządzonej a jaki do urządzonej (np. żwirowej). Wbrew twierdzeniu Kolegium, nie można uznać, że sprawa została należycie wyjaśniona. Organ odwoławczy ma obowiązek przeprowadzić ponowne postępowanie i dokonać oceny materiału dowodowego, a nie tylko odpowiedzieć na zarzuty odwołania. Zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, to wójt może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Zatem pierwszą przesłanką do ustalenia opłaty jest wzrost wartości nieruchomości w wyniku podziału, drugą – fakultatywność jej wymierzenia, nie zaś obowiązek, a do tego elementu "może ustalić" organy się nie odniosły, przyjmując wbrew brzmieniu przepisu obligatoryjność opłaty. W ocenie Sądu, doszło do naruszenia przepisów postepowania: art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a., które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę, organ II instancji, w pierwszej kolejności, podejmie czynności zmierzające do uzupełnienia podpisu pod odwołaniem. Następnie, jeżeli uzna, że jest w stanie we własnym zakresie usunąć uchybienia (wskazane powyżej) wyda ponownie decyzję, a w przeciwnym razie zastosuje art. 138 § 2 k.p.a. Mając na względzie powyższe okoliczności i na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit "c" oraz art. 200 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.