II SA/Bk 453/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2015 r. sprawy ze skargi S. J. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty S. z [...].03.2015 r nr [...], 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. na rzecz skarżącego S. J. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bk 453/15 UZASADNIENIE Od listopada 2014 r. przed Starostą S. toczyło się wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie aktualizacji danych ewidencyjnych dotyczących działki nr [...] i działek przyległych nr [...] i [...] położonych w obrębie P. gmina P. W postępowaniu tym decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Starosta orzekł o wprowadzeniu zmian ewidencyjnych (w zakresie numerów tych działek i granic między nowoutworzonymi z nich działkami a działką nr [...]), jednakże decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. (dalej PWINGiK) uchylił rozstrzygnięcie Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania w pierwszej instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta S. decyzją z dnia [...] marca 2015 r. znak [...], na podstawie art. 24 ust. 2b pkt 2 w związku z art. 24 ust. 2a pkt 1d ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 z późn. zm.), dalej jako ustawa geodezyjna, orzekł o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu P., gmina P.: - w jednostce rejestrowej G.17, w której jako właściciel figuruje S. J., zmiany nr działki [...] (o powierzchni 7,5381 ha) na nr [...] (o powierzchni 7,4552 ha) oraz zmiany nr działki [...] (o powierzchni 3,9427 ha) na nr [...] (o powierzchni 4,0380 ha); - w jednostce rejestrowej G.348, w której jako właściciel figuruje Gmina P. a jako władający Wójt Gminy P., zmiany nr działki [...] (o powierzchni 0,1508 ha) na nr działki [...] (o powierzchni 0,1384 ha); - korekty granicy na mapie ewidencyjnej pomiędzy działkami nr [...], [...], [...] zgodnie z operatem technicznym nr [...]. Organ I instancji wskazał, że przedmiotowe postępowanie wszczęto z urzędu celem wyeliminowania błędnych danych ewidencyjnych, które ujawniły się na skutek wcześniej prowadzonego postępowania (na wniosek Wójta Gminy P.), ale umorzonego wskutek cofnięcia wniosku. Wyjaśnił, że z zebranych w tamtym postępowaniu materiałów wynika, że określając granice ewidencyjne działki nr [...] (droga wewnętrzna należąca do Gminy) pomiędzy punktami [...] a [...] przyjęto w 1964 r. błędne wartości domiaru tj. zamiast 4.0 m przyjęto 40.0 m, co jest widoczne na szkicu polowym sporządzonym dla celów prowadzonej wówczas klasyfikacji gleboznawczej. Błąd ten ujawniono w operacie technicznym sporządzonym w sierpniu 2014 r. na potrzeby umorzonego już postępowania. Ze wskazanego operatu wynika też, że granice działki nr [...] (oraz działek stycznych nr [...] i [...]) na mapie ewidencji gruntów nie są skartowane zgodnie z danymi archiwalnymi. W przedmiotowym postępowaniu dążono do usunięcia tegoż błędu, czemu sprzeciwili się Wójt Gminy P. oraz S. J. Zdaniem jednak Starosty, zgromadzony materiał dowodowy stwarza podstawę do usunięcia uchybień przy zastosowaniu § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2013 r., poz. 1551). W ocenie organu I instancji, konieczność wprowadzenia zmian potwierdza analiza ortofotomapy, na której ślad drogi w terenie biegnie w sposób zbliżony do stanu, jaki widnieje na szkicu polowym nr [...] z 1964 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli: - Wójt Gminy P., który wskazał, że w jego ocenie prostowanie błędu i przywracanie drogi do poprzedniego przebiegu w miejscu, gdzie przejazd nadal nie byłby możliwy (skarpa, rosnące drzewa) jest absurdem. Wywiódł, że w sprawie nie zgromadzono dokumentów uzasadniających wprowadzenie zmian ingerujących w granice własności. Postulował przeprowadzenie oględzin; - S. J., który wskazał, że odkąd sięga pamięcią, droga nr [...] biegła tak jak jest naniesiona na mapach, zaś ślad przejazdu biegnący na zdjęciach prosto jest skutkiem jego wieloletniego przejeżdżania przez swoją działkę po prostej linii, do czego jest uprawniony. Wywiódł, że ustawił słupki graniczne po tym, jak wynajęty przez niego geodeta dokonał wytyczenia granic działek. Nie zgodził się na ponoszenie konsekwencji tego, że uczestnicy postępowania zakupili działki położone za jego nieruchomością bez dostępu do drogi publicznej. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy. Powołując przepisy ustawy geodezyjnej oraz rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. organ odwoławczy wskazał, że z akt wynika, iż pierwszy pomiar granic spornych działek został wykonany w 1964 r. przy zakładaniu ewidencji gruntów i budynków oraz gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Z analizy tych dokumentów wynika, że określając granice działki nr [...] popełniono błąd przyjęcia wartości domiaru pomiędzy punktami [...] a [...] (zamiast 4 m przyjęto 40 m), który to błąd dotknął również granice działek nr [...] i [...] przyległych do działki nr [...]. Uchybienia te ujawniono w operacie geodezyjnym sporządzonym w sierpniu 2014 r. przez uprawnionego geodetę E. S. – M. Operat został przyjęty do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. (nr [...]). Na jego podstawie dokonano korekty danych ewidencyjnych przy zastosowaniu § 45 ust. 1 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. Organ wyjaśnił, że w 1999 r. przeprowadzono modernizację spornego obrębu ewidencyjnego, podczas której obliczono między innymi współrzędne punktów granicznych z danych archiwalnych z 1964 r., a powierzchnie działek ewidencyjnych obliczono analitycznie (ze współrzędnych z dokładnością zapisu do 0,0001 ha). Nie wyeliminowano jednak opisanego błędu, bowiem taka możliwość powstała dopiero z dniem 31 grudnia 2013 r. wraz z nowelizacją rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. i wprowadzeniem trybu aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Odnosząc się do zarzutów odwołań organ II instancji wskazał, że: przejazd drogą nr [...] według jej dotychczasowego przebiegu na mapie jest niemożliwy z uwagi na załamanie pod ostrym kątem; nie było podstaw do przeprowadzenia oględzin z uwagi na brak zastrzeżeń co do wiarygodności danych z 1964 r.; praca geodezyjna zlecona przez S. J. i wykonana jako "wznowienie punktów granicznych" (operat geodety D. P. z listopada 2014 r.) narusza art. 39 ust. 1 ustawy geodezyjnej, bowiem wznowienie dotyczy znaków istniejących, a takich nie było na gruncie, nadto praca ta opierała się na dokumentach zawierających błędy wyeliminowane dopiero w przedmiotowym postępowaniu. Skargę na decyzję PWINB złożył do sądu administracyjnego S. J., który przede wszystkim zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej tj. ustalenie bez umocowania w odpowiednich dowodach nowych granic i powierzchni działek, a tym samym i granic ich własności. Także zarzucił naruszenie: 1. art. 7 w związku z art. 77 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy (oparcie się wyłącznie na danych archiwalnych, nieuwzględnienie stanowiska Wójta co do braku uzasadnienia dla wprowadzanych zmian); 2. art. 75 § 1 w związku z art. 85 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin; 3. art. 10 § 1 w związku z art. 8 k.p.a. poprzez nieudostępnienie skarżącemu w dniu [...] marca 2015 r. wszystkich dokumentów sprawy, co naruszyło jego słuszny interes; 4. błąd w ustaleniach faktycznych poprzez ustalenie, że geodeta wykonujący prace geodezyjne na jego zlecenie dokonał wznowienia znaków granicznych, podczas gdy dokonał on jedynie obmiaru granic. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszoinstancyjnej, ewentualnie o uchylenie decyzji zaskarżonej. Zdaniem skarżącego, wydane decyzje ingerują w jego prawo własności i następuje to w procedurze zmiany (aktualizacji) danych ewidencyjnych, która do tego nie uprawnia. Właściwym trybem rozstrzygnięcia sporu o linię graniczną jest, w jego ocenie, postępowanie o rozgraniczenie. Na poparcie swojego stanowiska powołał orzeczenia sądów administracyjnych. Wskazał też, że pozbawiono go pełnego udziału w postępowaniu, jak też że bezpodstawnie organ nie przeprowadził oględzin granic działek, która to czynność mogłaby pomóc w wytyczeniu właściwej granicy działki nr [...] (droga należąca do Gminy). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca jej wydanie decyzja pierwszoinstancyjna zostały wydane z naruszeniem prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. Spór w sprawie niniejszej dotyczy legalności przeprowadzenia aktualizacji ewidencji gruntów i budynków polegającej na dokonaniu korekty granic, a tym samym i powierzchni działek nr [...], [...] i [...]. Zdaniem sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uprawniał organów do zaktualizowania ewidencji gruntów i budynków w sposób i w procedurze, w jakich to przeprowadzono. Zgodnie z art. 24 ust. 2a punkt 1 i 2 oraz ust. 2b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 520 z późn. zm.), dalej jako ustawa geodezyjna, aktualizacja operatu ewidencyjnego odbywa się z urzędu lub na wniosek np. właścicieli przedmiotu własności, którego zmiany mają dotyczyć oraz następuje w drodze czynności materialno – technicznej lub w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do treści § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 542 z późn. zm.), dalej jako rozporządzenie, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi; ujawnienia nowych danych ewidencyjnych; wyeliminowania danych błędnych. Aktualizacja operatu ewidencyjnego polega zatem na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencyjnych nowymi lub na ich zmodyfikowaniu, przy czym konieczność dokonania zmiany lub modyfikacji powinna być udokumentowana. Jeśli zatem w sprawie niniejszej przeprowadzona aktualizacja skutkowała, co jest bezsporne, zmianą powierzchni i granic działek (w wyniku aktualizacji S. J. uzyskał dodatkowe 0,0124 ha powierzchni oraz droga nr [...] uzyskała inny przebieg – wyprostowany został zakręt widniejący na szkicu polowym nr [...] z 1964 r.), to zmiany te powinny były wynikać z konkretnych dokumentów powstałych po pierwotnym naniesieniu danych w dokumentacji geodezyjnej. Zgodnie z § 36 rozporządzenia, który to przepis stosownie do § 45 ust. 2 stosuje się odpowiednio przy aktualizacji operatu ewidencyjnego, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: w postępowaniu rozgraniczeniowym; w celu podziału nieruchomości; w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów; w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości; na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej; przy zakładaniu na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków; przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji; w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych. Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie uprawnia do wniosku, że zmiany wprowadzone do ewidencji zaskarżoną decyzją nie były udokumentowane w sposób wymagany przepisem § 36 rozporządzenia, mimo że, jak wyżej wskazano, dotyczyły przebiegu granic działek ewidencyjnych, a w konsekwencji i ich powierzchni. Dokumentem, który organ odwoławczy wymienia jako dowodzący konieczności aktualizacji, jest operat techniczny sporządzony przez uprawnionego geodetę E. S. – M. w sierpniu 2014 r. na potrzeby poprzednio prowadzonego postępowania aktualizacyjnego dotyczącego tych samych działek (umorzonego wskutek cofnięcia wniosku inicjującego). W operacie tym geodeta stwierdza, że szkic polowy nr [...] z przeprowadzonego w 1964 r. pomiaru granic dla celów założenia ewidencji i gleboznawczej klasyfikacji gruntów, zawiera błąd wartości domiaru między punktami [...] a [...] tj. polegający na tym, że zamiast wartości 4 m przyjęto 40 m. W wyniku tego błędu, jak dowodzi geodeta, droga skartowana na mapie ewidencji gruntów i budynków (obecnie droga nr [...]) ma przebieg znacznie odbiegający od faktycznego oraz błędnie obliczona została powierzchnia przylegających działek. Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, powyższe wnioski geodety nie uprawniały jednak do przeprowadzonej aktualizacji w procedurze, która zakończyła się wydaniem decyzji zaskarżonej i pierwszoinstancyjnej. Co prawda na zdjęciu lotniczym spornego terenu (k. 6 akt adm. I instancji) droga nr [...] przebiega faktycznie w linii prostej, a zatem nie tak, jak wynika z danych archiwalnych, które dokumentują ten przebieg jako załamany pod ostrym kątem (brak widocznej na zdjęciu "wyjeżdżonej" powierzchni drogi według linii załamania istniejącej w dokumentach ewidencyjnych), to jednak nie zgromadzono w sprawie wystarczającego materiału dowodowego, który uzasadniałby przeniesienie wniosków geodety do ewidencji w trybie aktualizacji operatu ewidencyjnego. Przede wszystkim między skarżącym a pozostałymi uczestnikami postępowania istnieje od miesięcy konflikt o przebieg drogi, który wyklucza przyjęcie, jak uczyniły to organy w sprawie niniejszej, że jej przebieg jest bezsporny a jedynie ewidencja błędnie go wskazuje. Wskazać też trzeba, że przeprowadzona aktualizacja nie została "udokumentowana", jak tego wymaga § 36 rozporządzenia. Co prawda w przepisie tym wskazano, że podstawą zmiany wymienionych danych dotyczących przebiegu granicy działek może być m.in. dokumentacja geodezyjna sporządzona na potrzeby postępowania administracyjnego, a organy w sprawie niniejszej powołały się na operat techniczny z sierpnia 2014 r., jednakże nie był on wystarczający do wprowadzenia spornych zmian. Pamiętać należy, że niezgodność danych ewidencyjnych ze stanem faktycznym oraz nieprawidłowość ujawnionych w ewidencji danych, o której mowa w § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia musi być oczywista "na pierwszy rzut oka", a zatem bezsporna i niewymagająca prowadzenia postępowania wyjaśniającego (vide wyroki z dnia 17 lipca 2014 r., II SA/Rz 158/14, z dnia 18 sierpnia 2015 r., II SA/Bk 381/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Zdaniem sądu, dokumentacja geodezyjna może być zatem podstawą korekty granic działek ewidencyjnych, ale tylko niebudzącej wątpliwości stron i organu, z wykluczeniem dokonania na jej podstawie zmian przebiegu granic, zwłaszcza gdy są sporne między stronami, jak w sprawie niniejszej. Co prawda przedłożony w sprawie niniejszej operat techniczny "wykazuje" błąd domiaru i stwierdza konieczność jego eliminacji, jednakże w rzeczywistości jest to tylko interpretacja geodety, której skutkiem jest zasadnicza zmiana przebiegu granic i powierzchni działek ewidencyjnych, zatem niedopuszczalne jest wyłącznie na takiej podstawie dokonanie zmian w dokumentacji geodezyjnej. Również nie jest rolą geodety dostosowywanie granic działek do stanu faktycznego w sytuacji, gdy stan ten jest wysoce sporny między stronami (w protokole rozprawy z dnia [...] października 2015 r. skarżący twierdził, że jeździł drogą geodezyjnie wytyczoną; zdaniem zaś uczestników postępowania nie miało to miejsca, a obecnie rzeczywiście tak jest, z uwagi na wykonane przez niego wiosną 2015 r. nasadzenia na trasie drogi w linii prostej). Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, w której faktycznie między stronami istnieje spór o przebieg, a tym samym o granice działki nr [...] (droga należąca do Gminy) oraz granice działek przyległych (nr [...], [...]), strony te powinny dążyć do rozstrzygnięcia konfliktu o granice poza postępowaniem administracyjnym o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów, w tym np. rozważyć przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego. Na tę ewentualność wskazuje m.in. treść wyżej wymienionego § 36 pkt 1 rozporządzenia. Dopiero tak udokumentowane zmiany (jeśli zostaną przez sąd powszechny ustalone prawomocnym orzeczeniem) będą stanowiły podstawę do zaktualizowania operatu ewidencyjnego w trybie § 45 rozporządzenia – przez wprowadzenie zmiany przebiegu drogi nr [...]. Jak wskazał tutejszy sąd w sprawie II SA/Bk 181/15 (wyrok z dnia 25 czerwca 2015 r., CBOSA), błędnym jest oczekiwanie przez strony postępowania ewidencyjnego, że w jego ramach dojdzie do załatwienia sporu o prawo własności, o granice czy powierzchnie działek, ponieważ organy ewidencyjne nie są uprawnione do rozstrzygania tego rodzaju kwestii, lecz jedynie do zbadania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadnym jest dokonanie zmian istniejących w ewidencji wpisów. Skład orzekający w sprawie niniejszej stanowisko to w całości podziela. Stwierdzając zatem naruszenie przez organy orzekające w sprawie niniejszej przepisów o postępowaniu aktualizacyjnym w ewidencji gruntów i budynków (art. 24 ust. 2a pkt 1 ustawy geodezyjnej oraz § 45 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r.) wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję zaskarżoną oraz - z uwagi na konieczność respektowania zasady dwuinstancyjności postępowania - także decyzję pierwszoinstancyjną, nie stwierdzając jednakże konieczności orzekania o jej nieważności, jak domagał się tego skarżący. Decyzjom cech rażącego naruszenia prawa, czy wydania bez podstawy prawnej, nie można zarzucić. Z uwagi na wyżej stwierdzone uchybienia, które samodzielnie uzasadniały uchylenie orzeczeń organów obydwu instancji, brak było podstaw do oceny sprawy z punktu widzenia pozostałych zarzutów skargi. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji uwzględni ocenę prawną tutejszego sądu o braku podstaw do dokonania aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w sposób i w trybie opisanym uchylonymi decyzjami oraz na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, co prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania aktualizacyjnego. Na marginesie dodać można, że sprawdzenie zgodności treści mapy ewidencyjnej ze stanem faktycznym w terenie może również nastąpić na skutek okresowej weryfikacji danych ewidencyjnych przeprowadzonej co najmniej raz na 15 lat przez starostę na podstawie § 54 ust. 4 rozporządzenia, ewentualnie w krótszych odstępach czasu z inicjatywy właściwego miejscowo wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego (§ 54 ust. 5 rozporządzenia). Przy czym weryfikacją obejmuje się cały obszar obrębu. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. W punkcie 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z §18 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.).