II SA/Bk 457/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 września 2017 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę W dniu [...] lutego 2017 roku Pan R. O. wystąpił z wnioskiem o zmianę decyzji o warunkach zabudowy nr w sprawie zmiany decyzji o warunkach zabudowy [...] z dnia [...] lipca 2009 roku dla inwestycji, której przedmiotem jest budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanymi garażami wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (przyłącze energetyczne, wodociągowe oraz szczelny zbiornik na ścieki bytowe o pój, do 10,0 m3), przewidzianych do realizacji na terenie obejmującym działkę nr geod. [...], położonym we wsi S., gm. Ł., w zakresie: • wysokości budynków - budynki o dwóch kondygnacjach nadziemnych bez poddasza użytkowego o wysokości od poziomu terenu do krawędzi okapu dachu - do 6,5 m, w kalenicy dachu - do 11,0 m; • geometrii dachów - dach dwu lub wielospadkowy o jednakowym kącie nachylenia podstawowych połaci dachowych wynoszących - w granicach 200 – 300. Wójt Gminy Ł. decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 roku, nr [...], na podstawie art. 155 k.p.a. i 104 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4 i art. 64 ustawy z dnia [...] marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – odmówił Panu R. O. zmiany własnej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2009 roku, nr [...], z uwagi na brak zgody wszystkich stron postępowania na wnioskowane zmiany. Na skutek odwołania Pana R. O. Samorządowe Kolegium odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] maja 2017 roku, nr [...] – utrzymało w mocy zaskarżona decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił w uzasadnieniu swojego stanowiska, że nie można orzec o zmianie decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na szczególne zasady wydawania decyzji w tym przedmiocie, nie pozostawiając organowi jakiegokolwiek "luzu" decyzyjnego – co w konsekwencji powoduje niemożliwość wprowadzenia zmian do tejże decyzji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiódł Pan R. O. podnosząc, że: 1) Pismem z dnia [...] lutego 2017 roku zwrócił się z prośbą do Wójta Gminy Ł. o uzupełnienie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2009 roku Nr [...], a nie o jej zmianę. Ani Wójt, ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie są uprawnieni do zmiany, czy też odmienne opisywanie, ingerowanie w jego zamierzenie inwestycyjne wymienione w złożonym wniosku o warunki zabudowy. 2) Organy administracji I i II instancji zaniechały zasięgnięcia opinii urbanisty sporządzającego analizę do już istniejącej decyzji, czy prośba odwołującego o uzupełnienie istniejącej decyzji jest zgodna z już istniejącą opracowaną analizą, czy nie. Ewentualnie, czy zachodzi konieczność wykonania w tym przypadku nowej analizy. 3) Tylko uprawniony urbanista może stwierdzić, czy jego wystąpienie o uzupełnienie decyzji jest spójne ze sporządzoną przez siebie analizą, czy też nie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe kolegium odwoławcze w Ł., wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji. Na wstępie wyjaśnić należy, że decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszą z cyklu decyzji, wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona wstępny i ogólny charakter, albowiem nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Jest to decyzja zastępująca na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Budowę można bowiem dopiero rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która może być wydana jedynie inwestorowi który m.in wykaże się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może złożyć każdy, niezależnie od przysługującego mu prawa do nieruchomości. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Na terenie wnioskowanej inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stąd też realizacja wnioskowanego przedsięwzięcia wymagała uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, l tak decyzyjne ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, póz. 1588). Rozporządzenie to w § 1 określa wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Przepisy cytowanego rozporządzenia wyznaczają też zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W myśl § 3 ust.1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek d ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Mając na uwadze przesłanki zawarte w wyżej wymienionych przepisach należy uznać za zasadne stanowisko reprezentowane przez organy w sprawie niniejszej, które stanowi, że decyzje w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego nie są decyzjami uznaniowymi a będąc decyzjami związanymi – nie dają organom żadnego luzu decyzyjnego. W myśl powyższego nie może być stosowany do wyżej wymienionej kategorii spraw art. 155 k.p.a., bowiem dotyczy on tylko decyzji uznaniowych. Na podkreślenie zasługuje okoliczność, iż podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi analiza, która przeprowadzona na obszarze objętym tą analizą określa funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 roku, poz. 778 z późniejszymi zmianami). Każda zmiana zawartych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu parametrów wynikających z przeprowadzanej analizy byłaby, jak słusznie podkreśla organ w zaskarżonej decyzji – równoznaczna z określeniem wymagań zabudowy w oderwaniu od wynikającej z przepisów szczególnych procedury ich ustalenia (wyrok z dnia 27 maja 2014 roku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku – sygn. II SA/Bk 75/14) – a więc nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Należy także podkreślić, że organy prawidłowo zakwalifikowały wniosek skarżącego z dnia [...] lutego 2017 roku nie jako uzupełnienie prawomocnej decyzji (wydanej około ośmiu lat temu) – a jako wniosek o zmianie decyzji w trybie art. 155 k.p.a.. Nie naruszono również, zdaniem Sądu, przepisów procesowych w sprawie. Mając całokształt powyższych okoliczności na względzie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zmianami).