II SA/Bk 46/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 marca 2011 r. sprawy ze skargi P. Z. D. O. Z. P. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. oddala skargę Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. M. S. G. – sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w B. wystąpiła do Prezydenta Miasta B. o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy gazociągu średniego ciśnienia na terenie działek o numerach geodezyjnych [...], położonych w B. przy ulicy M. Decyzją z dnia [...].09.2010r. organ uwzględnił wniosek wydając pozytywną dla wnioskodawcy decyzję opartą na treści art. 50 ust. 1, 51 ust. 1 pkt 2, 52 ust. 1, 53 i 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że dla terenu inwestycji nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a przedsięwzięcie ma charakter inwestycji celu publicznego definiowanej przepisami art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z funkcją i zagospodarowaniem terenu. Inwestycja nie jest przy tym zaliczana do mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Projekt decyzji został pozytywnie uzgodniony w zakresie melioracji wodnych z Marszałkiem Województwa P. O postępowaniu w sprawie dokonano obwieszczeń i zawiadomień stosownie do treści art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uwagi i zastrzeżenia nie zostały podniesione. Odwołanie od tej decyzji wywiódł P. Z. D. O. Z. P. w B. – wieczysty użytkownik działki o numerze geodezyjnym [...], objętej lokalizacją inwestycji. Podniósł, że lokalizacja gazociągu, na którą zezwoliła decyzja, koliduje z treścią decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...].05.2008r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi – ulicy M. na odcinku od ulicy C. do W. i ulic bez nazwy oznaczonych w decyzji symbolami KD - 5L i KD – 3Z, gdzie lokalizacją objęto też infrastrukturę techniczną w pasach zaplanowanych ulic. Działka o numerze [...], będąca w użytkowaniu wieczystym PZD, zajęta jest pod ROD "R." w B. stanowiący teren użyteczności publicznej. Lokalizacja nitki gazociągu na terenie ogródka działkowego pozbawi użytkowników możliwości użytkowania pasa strefy kontrolowanej gazociągu o szerokości 2 metrów, na którym istnieje zakaz sadzenia drzew i budowania altanek. Podkreślono, że w decyzji o lokalizacji ulicy bez nazwy oznaczonej symbolem KD – 5L przewidziano umieszczenie infrastruktury technicznej na działce Gminy B. o numerze [...] tj. w innym miejscu niż ustala przebieg gazociągu kwestionowaną teraz decyzją. Ponadto w decyzji nie określono celu publicznego, który wymaga doprowadzenia gazociągu, co jest niezgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzjach o warunkach zabudowy, gdyż nie zabezpiecza odszkodowania dla PZD za utracone prawo użytkowania wieczystego i wyrównania strat dla użytkowników działek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...].11.2010r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej SKO wyjaśniło przesłanki wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz zasady kwalifikowania przedsięwzięć do inwestycji celu publicznego. Następnie stwierdziło, że przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, na które wskazuje odwołujący się, nie zabraniają lokalizowania inwestycji celu publicznego na terenie rodzinnych ogrodów działkowych. Także przepisy ustaw, do których odsyła art. 5 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, nie zabraniają lokalizacji inwestycji celu publicznego na terenach zielonych. SKO stwierdziło też, że lokalizacja dróg – ulic wynikająca z decyzji, na którą się powołuje skarżący, także nie ma znaczenia dla oceny wniosku złożonego w niniejszej sprawie, którym to wnioskiem organ był związany. Fakt, że decyzja lokalizująca drogi dotyczy też umieszczenia w pasach dróg infrastruktury technicznej, nie ma związku z zaplanowanym przez inwestora innym terenem lokalizacji elementu infrastruktury. W skardze wywiedzionej do sądu na powyższą decyzję P. Z. D. – Z. O. w B. podniósł zarzut naruszenia: - art. 4 ust. 2 pkt 1 i art. 50 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 1, 2, 3, 4 i 5 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, a także art. 73 ust. 2 ustawy z 27.04.2010 r. Prawo ochrony środowiska, poprzez nieuznanie, że decyzja Prezydenta Miasta B. ustalająca lokalizację nitki gazociągu na działce [...] koliduje z decyzją tegoż organu z [...].05.2008r. ustalającą lokalizację ulicy KD -5L na działce [...] z umieszczeniem infrastruktury technicznej w tej ulicy, przez co prowadzi do nieuzasadnionej ingerencji w ustawowo chronione tereny zielone użyteczności publicznej, - art. 7 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego tj. nieustalenie możliwości przebiegu gazociągu inną drogą oraz pogodzenie lokalizacji inwestycji celu publicznego z interesem PZD, - art. 8 kpa i 11 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób arbitralny i podważający zaufanie do organów władzy publicznej, - ochrony praw słusznie nabytych poprzez nieustalenie odszkodowania na rzecz PZD za utracone prawo użytkowania wieczystego oraz odszkodowania na rzecz użytkowników działek za utracone składniki majątkowe. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, bowiem kwestionowane rozstrzygnięcie nie narusza prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy ani prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a.). Nie zachodzą również przesłanki wznowienia postępowania, których ustalenie prowadziłoby do uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie potwierdził się żaden z zarzutów skargi, jak też sąd nie dostrzegł innych uchybień, które powinien wziąć pod uwagę z urzędu (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kwestionowanej decyzji jest ustalenie lokalizacji dla gazociągu średniego napięcia jako inwestycji celu publicznego. Za inwestycję celu publicznego, stosownie do art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z póżn. zm.), ustawodawca przyjął działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.). W punkcie 2 art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami za cel publiczny uznano budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Takim urządzeniem, jak słusznie wskazało SKO, jest bez wątpienia sporny gazociąg. Według rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) stanowi on urządzenie infrastruktury technicznej (§ 2 pkt 1 lit. "h"). Niewskazanie przepisów tego aktu prawnego w uzasadnieniach decyzji zaskarżonej i pierwszoinstancyjnej, co podnosi skarżący, nie jest uchybieniem i pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na legalność tych rozstrzygnięć. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) rozmieszczenie inwestycji celu publicznego następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunki i tryb wydawania takiej decyzji określone zostały w przepisach powołanej ustawy planistycznej. Wynikają z nich dwie podstawowe cechy rozstrzygnięcia lokalizacyjnego – jego związany i deklaratoryjny charakter. Ma to w sprawie niniejszej istotne znaczenie. W decyzji lokalizacyjnej stwierdza się jedynie, czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Zgodnie bowiem z art. 54 pkt 2 powołanej ustawy przedmiotowa decyzja określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych powszechnie obowiązujących, a właściwy organ przed jej wydaniem jest zobowiązany do analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w kontekście treści tych odrębnych przepisów (art. 53 ust. 3 pkt 1). Korelatem tego obowiązku organu jest publiczne prawo podmiotowe inwestora do żądania ustalenia warunków realizacji inwestycji wynikających z przepisów obowiązującego prawa (por. wyrok NSA z 16.02.2010 r., II OSK 1862/08, Lex nr 597414). Organ, rozpatrując wniosek inwestora, bada zatem czy dana inwestycja spełnia przesłanki ściśle określone przepisami prawa i stwierdzając brak przesłanek negatywnych do wydania decyzji (tj. jej zgodność przepisami odrębnymi) – nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tak stanowi art. 56 ustawy planistycznej. Oznacza to, że nie od uznania organu zależy możliwość realizacji inwestycji na danym terenie, ale od treści przepisów odrębnych. W tym właśnie sensie decyzja lokalizacyjna jest rozstrzygnięciem związanym i deklaratoryjnym (potwierdzającym, a nie kształtującym). W sprawie niniejszej prawidłowa ocena, że sporny gazociąg średniego ciśnienia jest inwestycją celu publicznego, słusznie doprowadziła organy do wdrożenia – zgodnie z wnioskiem inwestora – procedury wydania decyzji lokalizacyjnej w myśl przedstawionych wyżej regulacji. Przeprowadzona w tej procedurze kontrola zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, a w szczególności wniosek o wystąpieniu takiej zgodności i braku podstaw do odmowy ustalenia lokalizacji, nie narusza prawa. Niewątpliwie gazociąg ma przecinać pozostającą w użytkowaniu wieczystym skarżącego działkę nr [...]. Z uwagi na charakter podmiotu skarżącego (P. Z. D. O. Z. P.) należało sięgnąć do regulacji ustawy z dnia 08 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419 z późn. zm.). W jej art. 5 postanowiono, że rodzinne ogrody działkowe jako tereny zielone podlegają ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska. Powołany przepis wyznaczył podstawowy i podlegający uwzględnieniu w pierwszej kolejności katalog przepisów odrębnych, z którymi sporna inwestycja powinna pozostawać w zgodności. Ocenę w tym kierunku przeprowadzono stwierdzając wymaganą zgodność, a więc brak podstawy do odmowy wydania decyzji lokalizacyjnej. Sąd ten wniosek akceptuje. Istotnie bowiem analiza przepisów wymienionych wyżej ustaw, jak również pozostałych przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, nie daje podstaw do odmiennych wniosków. Klasyfikacja ogrodów w ustawie o rodzinnych ogrodach działkowych jako "urządzeń użyteczności publicznej służących zaspokajaniu potrzeb wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych" (art. 4) oraz jako "terenów zielonych w rozumieniu innych ustaw" (art. 3) nie przekłada się na objęcie szczególną ochroną takich terenów – przed lokalizacją na nich gazociągów - w ustawie o ochronie środowiska, o ochronie przyrody czy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W szczególności przedmiotowy zakaz lokalizacji gazociągów nie wynika z powołanego w skardze art. 73 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.), który zobowiązuje jedynie do przeprowadzania i wykonywania obiektów liniowych w sposób zapewniający ochronę walorów krajobrazowych i możliwość przemieszczania się dzikich zwierząt. Jakiekolwiek zakazy dotyczące lokalizacji gazociągu przez teren ogrodów działkowych nie wynikają również z ustawy z 03 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.), czy z ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 z późn. zm.). Obszar rodzinnych ogrodów działkowych nie został również wyłączony z możliwości lokalizacji gazociągu w przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki z 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 97 poz. 1055). W jego § 6 ust. 1, 2 i 3 postanowiono, że gazociągi buduje się na terenach zaliczanych do pierwszej lub drugiej klasy lokalizacji. Tereny, na których nie występuje zabudowa jedno – lub wielorodzinna, intensywny ruch kołowy, rozwinięta infrastruktura podziemna, tereny ulic, dróg i górnicze (zaliczonej do pierwszej klasy lokalizacji) - stanowią tereny lokalizacji drugiej klasy, spod których zasięgu normatywnie nie wyłączono rodzinnych ogrodów działkowych. Sąd nie stwierdził również, by doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów ustaw: planistycznej, o ochronie środowiska i o gospodarce nieruchomościami - poprzez ustalenie lokalizacji spornego gazociągu na obszarze, co do którego funkcjonuje w obrocie prawnym decyzja lokalizacyjna Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2008 r. dla ulicy KD - 5L na działce [...] (sąsiadującej z rodzinnymi ogrodami działkowymi), przewidująca umieszczenie w pasie drogowym tej działki infrastruktury technicznej. Brak jest obowiązujących norm, które zakazywałyby lokalizacji gazociągu w takiej sytuacji (a więc w sąsiedztwie zamierzonej inwestycji drogowej wraz towarzyszącą infrastrukturą), w szczególności ze względu na charakter rodzinnych ogrodów działkowych, przez które gazociąg ma przebiegać. Wobec braku przepisów odrębnych wprowadzających obostrzenia w takiej sytuacji, odmowa lokalizacji gazociągu w sposób zgodny z wnioskiem inwestora musiałaby w sprawie niniejszej nastąpić wyłącznie ze względów celowościowych, a ocena inwestycji w postępowaniu lokalizacyjnym - z punktu widzenia takich przesłanek - jest niedopuszczalna, bo byłaby oceną uznaniową. Obydwa rozstrzygnięcia lokalizacyjne są zatem od siebie w rozpoznawanym przypadku prawnie niezależne co skutkuje tym, że prawna dopuszczalność jednego nie warunkuje możliwości realizacji drugiego. Niezależnie od powyższego sąd stwierdził, że planowany gazociąg jest przedsięwzięciem niekwalifikującym się do przedsięwzięć mogących nawet potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których może być stwierdzony obowiązek sporządzenia raportu (wskazywał na to już organ I instancji). W § 3 ust. 1 pkt 33 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 z późn. zm.) wyłączono z wyżej wymienionej kategorii inwestycji (mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko) gazociągi o ciśnieniu nie większym niż 0,5 MPa (takie parametry posiada gazociąg sporny w sprawie niniejszej). Zatem nie było potrzeby w rozpoznawanym przypadku prowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Identyczne uregulowanie obowiązywały w poprzednim stanie prawnym (vide § 3 ust. 1 pkt 33 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.). Zdaniem składu orzekającego kontrolowanemu postępowaniu nie można również skutecznie postawić zarzutów naruszenia przepisów procesowych. Wniosek inwestora zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w art. 52 ust. 2 ustawy planistycznej, a decyzja lokalizacyjna wydana przez Prezydenta Miasta jako organ I instancji zawiera wszystkie elementy określone w art. 54 tej ustawy. Jej wydanie poprzedzono zawiadomieniem o wszczęciu postępowania poprzez jego wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta, a indywidualne zawiadomienia doręczono stronom zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy planistycznej. W taki sam sposób zawiadamiano o kolejnych czynnościach podejmowanych w toku postępowania oraz o wydanej decyzji. Na żadnym wymienionym etapie skarżący nie zgłaszał zastrzeżeń do inwestycji. Do projektu decyzji uzyskano wymagane przepisem art. 53 ust. 4 ustawy planistycznej pozytywne uzgodnienia (postanowienie Dyrektora Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych z [...] sierpnia 2010 r.). Zarówno decyzja zaskarżona, jak i decyzja pierwszoinstancyjna zawierają również uzasadnienia faktyczne i prawne spełniające wymagania art. 107 § 3 Kpa, z których wynika, że organ przeprowadził niezbędny, wymagany ustawą planistyczną zakres oceny przedsięwzięcia, a sposób tego działania nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia zasad wynikających z art. 8 i 11 Kpa (pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i zasady wyjaśniania przesłanek własnego postępowania). W szczególności podkreślić należy, że decyzja lokalizacyjna może być wydana wyłącznie w granicach wniosku inwestora określających przebieg planowanego przedsięwzięcia (co wynika z jej związanego charakteru). Brak było zatem podstaw do rozważania innych wariantów poprowadzenia gazociągu. Wskazać też trzeba, że przepisy ustawy planistycznej nie przewidują możliwości ustalania odszkodowania za szkody mogące powstać wskutek realizacji inwestycji przewidzianej w decyzji. Rozstrzygnięcie o ustaleniu lokalizacji inwestycji nie wkracza w sferę wykonywania praw przysługujących do nieruchomości. Może natomiast być podstawą do podejmowania kolejnych działań przewidzianych prawem, zmierzających do zrealizowania projektowanej inwestycji, ale tego dokonuje się w odrębnych postępowaniach, nieobjętych obecnym postępowaniem sądowoadministracyjnym. Również w tych odrębnych postępowaniach strona, której grunt doznał szkód wskutek realizacji inwestycji – może żądać stosownej rekompensaty. Mając powyższe na uwadze, wobec bezskuteczności zarzutów skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o jej oddaleniu.