II SA/Bk 46/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi oddala skargę. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] Starosta B. cofnął A. F. uprawnienia do kierowania pojazdami kat. A, C, D, B+E, C+E, D+E i T. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: Komendant Wojewódzki Policji w B. pismem z dnia [...] listopada 2016 r. wniósł o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji A. F., posiadającego uprawnienia kategorii: A, B, C, D, B+E, C+E, D+E i T, w związku z przekroczeniem przez kierującego limitu 24 punktów karnych, przyznawanych za popełnienie wykroczeń drogowych w okresie od [...] maja 2015 r. do [...] grudnia 2015 r. W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku Starosta B. decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], skierował A. F. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego w zakresie uprawnień do kierowania pojazdami kategorii: A, B, C, D, B+E, C+E, D+E i T. A. F. w dniu [...] marca 2017 r. wystąpił z wnioskiem o wydanie Profilu Kandydata na Kierowcę w zakresie uprawnień do kierowania pojazdami kat. B., a następnie uzyskał pozytywny wynik egzaminu teoretycznego w zakresie kat. B w dniu [...] czerwca 2017 r. oraz pozytywny wynik egzaminu praktycznego w zakresie kat. B w dniu [...] czerwca 2017 r. W związku z tym, że A. F. pomimo upływu znacznego okresu czasu od wydania decyzji o skierowaniu nie poddał się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w zakresie pozostałych uprawnień Starosta B. cofnął zainteresowanemu uprawnienia w zakresie pozostałych (poza kategorią B) uprawnień objętych decyzją o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia Starosty B. złożył A. F. Decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy sporną decyzję Starosty B. Powołując przepisy art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a i 114 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym i odnosząc jej do stanu faktycznego sprawy SKO w B. stwierdziło, że organy administracji obu instancji, są związane ustaleniami i rozstrzygnięciem zawartym w decyzji Starosty B. z dnia [...] grudnia 2016 r., wydanej w przedmiocie skierowania A. F. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami mechanicznymi, w tym również zakresem kategorii uprawnień, wskazanych w tej decyzji. Decyzja w przedmiocie skierowania zainteresowanego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji jest ostateczna, a tym samym korzysta z domniemania legalności i prawidłowości. Powinna być ona respektowana przez skarżącego oraz przez organy prowadzące postępowanie w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdem. Obowiązkiem zainteresowanego było niezwłoczne przystąpienie do egzaminu kontrolnego, skoro nie zgadzał się on z nałożonym na niego obowiązkiem złożenia egzaminu we wszystkich posiadanych kategorii prawa jazdy, to swoje zastrzeżenia winien był podnieść w odwołaniu od wzmiankowanej decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. Wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego lub zmodyfikowanie w wyniku uwzględnienia odwołania powodowałoby, że przy orzekaniu w przedmiocie cofnięcia prawo jazdy organy zobligowane byłyby ją uwzględnić. Skarżący pomimo nałożonego na niego decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. obowiązku, poddał się sprawdzeniu kwalifikacji jedynie w zakresie kategorii B, nie poddał się natomiast kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w zakresie pozostałych kategorii:, w związku z czym organ I instancji zasadnie wydał, na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit a ustawy – Prawo o ruchu drogowym, decyzję o cofnięciu uprawnień w zakresie kategorii: A, C, D, B+E, C+E, D+E i T. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku A. F. zarzucił spornej decyzji SKO naruszenie: - art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa przejawiające się tym, że Samorządowego Kolegium Odwoławcze nie wzięło pod uwagę całego materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowym postępowaniu, a mianowicie pominięte zostały wyjaśnienia skarżącego złożone w dniu [...] sierpnia 2017 r. jako niezasługujące na uwzględnienie; - art. 7 kpa poprzez załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego; - art. 7, art. 8, art. 9 kpa polegające na niepodjęciu wszelkich czynności celem załatwienia sprawy, w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej oraz nienależyte i niewyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, polegające na niepoinformowaniu skarżącego jaki skutek odniesie dla niego decyzja Starosty B. z dnia [...] grudnia 2016 r., a mianowicie, że wskutek niezaskarżenia tej decyzji organ zobligowany będzie do wydania decyzji o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A, C, D, B+E, C+E, D+E i T i, że decyzja ta ma charakter związany i to ona jest punktem odniesienia do decyzji o cofnięciu uprawnień. Nieprzystąpienie skarżącego do kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji w formie egzaminu państwowego w zakresie uprawnień do kierowania pojazdami w/w kategorii świadczy o tym, że nie zgadzał się on z tą decyzją. Wobec braku należytego pouczenia strony przez organy administracyjne, okazuje się, że korzystniejsze dla skarżącego byłoby popełnienie przez niego przestępstwa i orzekanie o utracie uprawnień do kierowania pojazdami określonych kategorii przez Sąd, wówczas łatwiej byłoby mu zachować uprawnienia do kierowania pojazdami, których dane przewinienie nie dotyczy - organy administracji nie powinny wspierać takich działań; - art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez nieprawidłowe i wzajemnie sprzeczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, albowiem SKO powołując się na treść przepisu art. 140 ust. 1 pkt 4 lit a ustawy - Prawo o ruchu drogowym wyjaśnia w uzasadnieniu, że brzmienie tego przepisu wskazuje jednoznacznie na związany charakter decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Konstrukcja powołanego przepisu nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że w przypadku zaistnienia wskazanych w nim okoliczności, starosta jest zobowiązany do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy i nie ma możliwości uznaniowego modyfikowania rozstrzygnięcia - organ w uzasadnieniu nie wspomina natomiast o charakterze decyzji starosty o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. W uzasadnieniu A. F. wskazał, że dnia [...] sierpnia 2017 r. złożył obszerne wyjaśnienia, których organ obu instancji nie wzięły pod uwagę. Przekroczenie przez skarżącego punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego było wynikiem zdarzeń związanych z kierowaniem samochodem osobowym z wykorzystaniem kat. B, cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, kierując którymi A. F. nigdy nie popełnił żadnego wykroczenia jest nieuzasadnione i stanowi karę niewspółmierną do wykroczenia, zatem powinna zostać zabrana jedynie ta kategoria, której przewinienie dotyczy. W przypadku cofnięcia kategorii A, C, D, B+E, C+E, D+E i T skarżący nie będzie mógł wykonywać działalności gospodarczej (transport samochodami ciężarowymi (...) w C), co będzie miało bezpośrednie przełożenie na standard życia jego rodziny, który drastycznie spadnie – okoliczność ta powinna stanowić przesłankę wystarczającą dla zachowania cofniętych uprawnień do kierowania pojazdami. Uzyskanie przez skarżącego kat. B w wyniku podejścia do egzaminu powoduje, iż nie naruszona zostanie hierarchiczność uprawnień do kierowania poszczególnymi pojazdami. Skarżący jest właścicielem gospodarstwa rolnego i do pracy w tym gospodarstwie niezbędne są mi uprawnienia kat. T, które na skutek wydania zaskarżonej decyzji uprawnienie te zostały mu także cofnięte. Skarżący miałby większą możliwość zachowania części uprawnień w przypadku skazania za przestępstwo popełnione w ruchu drogowym i orzeczonego przez sąd zakazu kierowania pojazdami mechanicznymi, bowiem wówczas w toku przewodu sądowego wzięto by pod uwagę, że odebranie uprawnień wiązać się będzie z utratą pracy zarobkowej i wyraźnym pogorszeniem standardu życia oskarżonego i jego rodziny – co powoduje naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę SKO w B. potrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej: P.p.s.a., sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a - c P.p.s.a.). Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 P.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podstawę prawną wydanej w niniejszej sprawie decyzji w przedmiocie cofnięcia skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi stanowił art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.) – dalej również jako ustawa. Stosownie do tego przepisu decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zgodnie z treścią art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie cofnięcia uprawnień na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy wymaga ustalenia, czy decyzja o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji ma walor ostateczności oraz czy skarżący takiemu kontrolnemu badaniu kwalifikacji się poddał i w jakim zakresie. W sprawie niniejszej Komendant Wojewódzki Policji w B. pismem z dnia [...] listopada 2016 r. wniósł o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji A. F., posiadającego uprawnienia kategorii: A, B, C, D, B+E, C+E, D+E i T, w związku z przekroczeniem przez kierującego limitu 24 punktów karnych, przyznawanych za popełnienie wykroczeń drogowych w okresie od [...] maja 2015 r. do [...] grudnia 2015 r. W rezultacie rozpatrzenia tego wniosku Starosta B. decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], skierował A. F. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego w zakresie uprawnień do kierowania pojazdami kategorii: A, B, C, D, B+E, C+E, D+E i T. Rozstrzygnięcie to zawiera prawidłowe pouczenie o możliwościach odwołania oraz o konsekwencjach niepoddania się egzaminowi sprawdzającemu. Skarżący nie skorzystał z możliwości zaskarżenia wskazanej ostatnio decyzji w rezultacie stała się ona ostateczna. W omawianej sytuacji obowiązkiem skarżącego było wykonanie obowiązków wynikających ze wzmiankowanego rozstrzygnięcia tj. poddanie się egzaminom sprawdzającym kwalifikacje we wszystkich kategoriach w nim określonych tj. A, B, C, D, B+E, C+E, D+E i T. A. F. podszedł do egzaminu w zakresie prawa jazdy wyłącznie w kategorii B., w dniu [...] czerwca 2017 r. uzyskał pozytywny wynik egzaminu teoretycznego, natomiast w dniu [...] czerwca 2017 r. zdał egzamin praktyczny. Mając na uwadze powyższe, to należało zatem stwierdzić, iż organ orzekający na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit a ustawy był nie tylko uprawniony, ale wręcz obowiązany do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami w tych kategoriach, w których skarżący zaniechał poddania się egzaminom sprawdzającym kwalifikacje. Należy podkreślić, że zawarte w art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy sformułowanie "starosta wydaje decyzję" wskazuje na bezwzględnie obowiązujący charakter tego przepisu. Wydanie decyzji cofającej uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu organu i jego ocenie co do zasadności wydania takiej decyzji. W przypadku spełnienia określonych w tym przepisie przesłanek, starosta ma obowiązek wydania decyzji cofającej kierowcy uprawnienia do kierowania pojazdami. Niewykonanie przez kierowcę nałożonego na niego obowiązku obliguje zatem organ do uruchomienia odrębnego postępowania, niezależnego od wcześniej prowadzonego postępowania w sprawie sprawdzenia kwalifikacji (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 348/17, publ. www.cbois.nsa.gov.pl). Odnośnie podnoszonego przez skarżącego zarzutu w zakresie braku zasadności cofnięcia uprawnień w kategoriach, w których nie popełnił wykroczenia to należy zaznaczyć, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit a ustawy starosta nie jest uprawniony do badania zasadności kierowania kierowcy na egzamin (teoretyczny i praktyczny) sprawdzający kwalifikacje w zakresie prawa jazdy określonych kategorii. Skarżący miał możliwość kwestionowania tej kwestii w odwołaniu od decyzji Starosty B. z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], jednak jak wykazano wyżej nie podważył on prawidłowości tego rozstrzygnięcia, dlatego też w rezultacie zobowiązany był poddać się sprawdzeniu kwalifikacji we wszystkich określonych w nim kategoriach. Działanie skarżącego, który dowolnie, według własnego uznania, poddał się sprawdzeniu kwalifikacji prawa jazdy jedynie w kategorii B, należy zatem uznać za niewłaściwe. W tej sytuacji starosta nie miał innej możliwości, jak tylko cofnąć skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami w pozostałych kategoriach, w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit a ustawy (wyrok NSA z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt I OSK 2715/14, publ. www.cbois.nsa.gov.pl). Podnoszone przez skarżącego w uzasadnieniu skargi okoliczności, w tym m.in. pogorszenia się sytuacji rodziny z powodu cofnięcia prawa jazdy w kategoriach określonych w spornym rozstrzygnięciu, czy też wskazanie innych (korzystniejszych zdaniem skarżącego) rozwiązań dotyczących cofnięcia prawa jazdy funkcjonujących w innych procedurach nie mają znaczenia w omawianym stanie faktyczno-prawnym, nie stanowią przesłanek wpływających na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji, mając na uwadze powyższe okoliczności skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a. jak w sentencji wyroku.