II SA/Bk 461/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 06 października 2009 r. sprawy ze skargi J. R. i M. R. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu wykonania czynności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.– Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] odmawiającą wydania nakazu wykonania czynności faktycznych, dotyczących robót budowlanych zrealizowanych przez inwestorów K. i A.S., przy murowanym budynku gospodarczym z dachem dwuspadowym, usytuowanym przy granicy działek oznaczonych nr geod. [...]/1 i [...] położonych w K. przy ul. S. [...]. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek J.R. – właścicielki działki nr [...]. Podała ona, że inwestorzy nie stosują się do przepisów prawa, gdyż zmienili konstrukcję dachu na chlewie i nie zabezpieczyli osuwania się śniegu z dachu na jej wjazd. Nadto podsypali teren budowy około 50 cm w górę i nie zabezpieczyli trwałym elementem, co skutkuje tym, że ziemia się osuwa i niszczy jej płot. Końcowo podniosła, że nasadzone przy samym płocie drzewka niszczą ten płot, jak również zasłaniają dopływ światła dziennego i powietrza do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. W wyniku przeprowadzonych oględzin w dniu 26 listopada 2008 r. powiatowy organ nadzoru budowlanego ustalił, że na w/w budynku gospodarczym inwestorzy wykonali wieniec żelbetonowy oraz zmienili konstrukcję więźby dachowej wraz z pokryciem. W wyniku tych ustaleń organ stwierdził, że powyższe roboty budowlane zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Wskazano, że inwestorzy w dniu 11 czerwca 2007 r. i 27 marca 2008 r. dokonali skutecznego zgłoszenia na zmianę pokrycia dachowego z dachówki cementowej na blachodachówkę oraz na przebudowę ogrodzenia od strony ulicy. Wykonanie wieńca żelbetowego wymagało zaś pozwolenia na budowę a zmiana konstrukcji więźby dachowej odpowiedniego zgłoszenia. Mając powyższe na uwadze, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy prawo budowlane, wstrzymano wykonywane przez inwestorów roboty budowlane i zobowiązano inwestorów do przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, obejmujących wykonanie wieńca żelbetonowego oraz konstrukcji więźby dachowej, a także pozytywnej oceny stanu technicznego tych robót, sporządzoną przez osobę posiadająca odpowiednie przygotowanie zawodowe do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. W wyznaczonym terminie inwestorzy przedłożyli wymaganą dokumentację, w związku z czym organ nadzoru budowlanego I instancji, decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego odmówił wydania nakazu wykonania czynności faktycznych dotyczących wykonanych robót budowlanych przy przedmiotowym budynku gospodarczym. W uzasadnieniu podano, że na wykonanym dachu budynku gospodarczego inwestor zastosował system przeciwśnieżny zabezpieczający przed osuwaniem się śniegu, montując płotki przeciwśniegowe. Natomiast wody opadowe z połaci dachowej odprowadzane są poprzez rury spustowe bezpośrednio na grunt będący własnością inwestorów. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się J. i M.R. i wnieśli odwołanie. W uzasadnieniu podali, że zastosowane płotki przeciwśniegowe nie sprawdzają się, gdyż śnieg zsuwa się na ich budynki (na potwierdzenie powyższego dołączyli do akt zdjęcie). Wskazując na powyższe wnieśli o nakazanie inwestorowi doprowadzenie dachu do stanu poprzedniego, a konkretnie ściany budynku gospodarczego poprzez jej nadbudowanie w wysokości 2 pustaków. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję I – instancyjną. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołano treść art. 29 ust. 2 i art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Następnie przytoczono fragment oceny stanu technicznego z dnia 23 stycznia 2009 r., z którego wynika, że: "Istniejące... roboty budowlane będące przedmiotem niniejszego opracowania nie wykazują braku wytrzymałości ścian oraz konstrukcji dachu budynku gospodarczego i nie powodują zagrożenia. W dniu oględzin na terenie nie stwierdzono żadnych niepożądanych zjawisk: ugięć połaci, pęknięć ścian ani zarysowań. Wzmocnienie ścian budynku gospodarczego wieńcem oraz konstrukcję dachu wykonano według zasad sztuki budowlanej i budynek może być użytkowany w całości zgodnie z przeznaczeniem". Jednocześnie wskazano, że organy obu instancji wzięły pod uwagę fakt, iż na dachu od strony sąsiadów zamontowano płotki zabezpieczające przed osuwaniem się śniegu oraz to, że wody opadowe z przedmiotowego dachu odprowadzane są na własną posesję. Końcowo podano, że załączone do odwołania zdjęcie nie może stanowić dowodu na to, że sfotografowany na nim śnieg zsunął się z dachu. Powyższą decyzję do sądu administracyjnego zaskarżyli J. i M.R. Podali, że nie zgadzają się z nią, gdyż jest dla nich krzywdząca. W uzasadnieniu skargi wywiedli, że samodzielnie zmieniona konstrukcja dachu skutkuje tym, że zsuwa się z niego śnieg na ich garaż i wjazd. Częściowe płotki nie zapobiegają temu. Podnieśli, że na dołączonym do akt sprawy zdjęciu widać osuwający się śnieg z dachu inwestora i powinno stanowić ono dowód w sprawie. Odnośnie wód opadowych podali, że zarówno z całego budynku gospodarczego jak i posesji inwestora są one skierowane na ich działkę. Wskazując na powyższe wnieśli o obniżenie terenu wjazdu na działce inwestorów i zrównanie go z terenem ich działki oraz o przebudowanie dachu na jednospadowy lub domurowanie ściany budynku – dwa pustaki w górę. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w kwestionowanej decyzji. Dodatkowo wskazał, że istotnie inwestorzy zmieniając konstrukcję dachową budynku wykroczyli poza zakres dokonanego zgłoszenia. Jednakże dach ten był i jest nadal dachem dwuspadowym z taką różnicą, że w chwili obecnej połacie dachowe mają mniejszy spadek. Niemożliwym jest zatem, aby wody opadowe z całego budynku spływały na posesję skarżących, tym bardziej, że z dachu przedmiotowego budynku wykonane zostało odwodnienie z odprowadzeniem na działkę inwestorów. Odnośnie zdjęcia organ podał, że nadal stoi na stanowisku, iż nie można jednoznacznie stwierdzić czy widoczny na nim śnieg zsunął się z budynku, gdyż ukazuje ono zbyt małą powierzchnię dachu. Skarżący słuchani na rozprawie w dniu 6 października 2009 r. podali, że inspektor nigdy nie był na ich działce zimą. Pragną jedynie, aby sąsiad tak zabezpieczył dach, aby śnieg nie spadał na wjazd ich garażu i na ich posesję. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej w dalszej części p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, a podstawowym kryterium kontroli jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem. Oznacza to, iż kontrola sądu nie ogranicza się do zbadania zasadności zarzutów, lecz sąd kontroluje czy przy wydawaniu decyzji nie doszło do innych jeszcze naruszeń prawa. Badając legalność zaskarżonej decyzji, w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż została ona wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym konieczność jej uchylenia, jak również rozstrzygnięcia poprzedzającego jej wydanie. Na wstępie podnieść należy, iż zamieszczone w art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm. – zwanej dalej ustawą) przepisy, regulują tryb i zasady postępowania naprawczego, którego zasadniczym celem pozostaje przywrócenie stanu zgodności z prawem. W zależności od wyników przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego właściwy organ może albo ustosunkować się negatywnie do dalszego prowadzenia robót budowlanych albo podjąć rozstrzygnięcie pozytywne, umożliwiające doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W tym celu w zależności od rodzaju dokonanego naruszenia przewidziano trzy sposoby przywrócenia tego stanu. Jednym z nich jest sytuacja, w której roboty budowlane wykonane w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 - 3 mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem i wówczas właściwy organ nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, określając termin ich wykonania (art. 51 ust. 1 pkt 2). W świetle wskazanego uregulowania wywieść należy, że jeśli organ prowadzący postępowanie uzna, iż wykonane roboty nie odpowiadają standardom prawa, w tym przepisom techniczno – budowlanym, wówczas na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności i robót, tak, aby doprowadzić je do zgodności ze standardami. Natomiast, gdy ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, że roboty takiego dostosowania nie wymagają, gdyż odpowiadają prawu, wówczas organ kończy postępowanie w sprawie samowoli budowlanej decyzją umarzająca postępowanie. Decyzja ta legalizuje wykonane roboty. Warunkiem jej wydania jest jednak stwierdzenie, że wykonane roboty nie naruszają prawa (tak: wyrok WSA w Opolu z dnia 22 maja 2009 r. II SA/Op 585/08, Lex 504230). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż w konkretnym przypadku organy obu instancji podjęły rozstrzygnięcie nie odpowiadające prawu. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy nie przewiduje bowiem możliwości, jak to uczyniły organy "odmowy wydania nakazu wykonania czynności faktycznych, dotyczących wykonanych robót budowlanych" w okoliczności stwierdzenia, iż roboty budowlane odpowiadają standardom prawa. Jak już wyżej wskazano w opisanej sytuacji organ zobowiązany jest umorzyć postępowanie w sprawie, pod warunkiem oczywiście stwierdzenia, iż wykonane roboty budowlane nie naruszają prawa. Celem legalizacji jest bowiem doprowadzenie samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem. Z wyżej wskazanych przyczyn uznać należy, iż organy obu instancji poprzez błędną interpretację prawa materialnego naruszyły obowiązujące przepisy prawa. Ponadto wskazać należy, iż organy nie dokonały wnikliwej oceny zgodności z prawem wykonanych przez inwestora robót budowlanych. Samo bowiem stwierdzenie, iż inwestor wykonał obowiązek dostarczenia wymaganych postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. dokumentów bez dokonania ich analizy, nie spełnia powyższego warunku. W szczególności wymogu tego nie zastępuje zacytowanie w uzasadnieniu decyzji, fragmentu przedłożonej przez inwestora oceny stanu technicznego z dnia 23 stycznia 2009 r. i przyjęcie jej jako własnego stanowiska. Również twierdzenie organu II instancji, iż załączone do sprawy zdjęcie nie może stanowić dowodu, iż "sfotografowany śnieg zsunął się z dachu spornego budynku" nie zostało w żaden sposób uzasadnione. W tym stanie rzeczy uznać należy, iż organy nie wyjaśniły w sposób nie budzący wątpliwości stanu faktycznego sprawy. Tymczasem podkreślić należy, iż fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego jest spoczywający na organie obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy - art. 7 kpa. Właściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego, co wymaga z kolei wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego - art. 77 kpa. W przedmiotowej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia skodyfikowanej w art. 7 kpa zasady dokonania niezbędnych ustaleń tak, aby w sposób niebudzący wątpliwości wyjaśnić stan faktyczny sprawy i pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa. W konsekwencji powyższego wydanie decyzji nastąpiło również z uchybieniem art. 107 § 3 kpa, z którego jednoznacznie wynika, iż uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 kpa), a także objaśniać tok myślenia prowadzący do konkretnego rozstrzygnięcia w sprawie. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu (vide: wyrok NSA OZ w Gdańsku z 6 maja 1999 r. II SA/Gd 134/97, Lex nr 44166, wyrok z dnia 29 września 1987 r. IV SA 220/87). Wobec stwierdzonego naruszenia wyżej wymienionych przepisów prawa, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzająca jej wydanie decyzję organu I instancji. Organy przy ponownym rozpoznawaniu sprawy powinny w sposób niewątpliwy ustalić czy wykonane roboty budowlane odpowiadają standardom prawa budowlanego (ocena ta winna znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji) i dopiero wówczas orzec, co do istoty sprawy w oparciu o wyżej przedstawione przepisy prawa. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego aktu wydano na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.-