II SA/Bk 461/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2012 r, znak [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] grudnia 2013r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania E. K. od decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. działającego z upoważnienia Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] o odmowie przyznania świadczenia niepieniężnego z pomocy społecznej w formie specjalistycznych usług opiekuńczych (psychiatrycznych) dla M. K., świadczonych w miejscu zamieszkania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne: W dniu 14 maja 2012r. E. K. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o przyznanie swojemu synowi M. K. specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi w wymiarze zleconym przez lekarza specjalistę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. znak: [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. działający z upoważnienia Wójta Gminy S. odmówił E. K. przyznania świadczenia niepieniężnego z pomocy społecznej w formie specjalistycznych usług opiekuńczych (psychiatrycznych) dla M. K., świadczonych w miejscu zamieszkania. Decyzja ta została uchylona decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy ten sam organ w dniu [...] sierpnia 2012 r. wydał kolejną decyzję znak: [...] odmawiającą przyznania świadczenia niepieniężnego z pomocy społecznej w formie specjalistycznych usług opiekuńczych (psychiatrycznych) dla M. K., świadczonych w miejscu zamieszkania, którą po raz kolejny SKO w S. uchyliło i przekazało do ponownego rozpatrzenia mocą swojej decyzji z dnia [...] października 2012 r. znak [...]. Rozpatrując ponownie sprawę Kierownik GOPS w S. wydał decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...], na mocą której odmówił przyznania świadczenia niepieniężnego z pomocy społecznej w formie specjalistycznych usług opiekuńczych (psychiatrycznych) dla M. K., świadczonych w miejscu zamieszkania. Uzasadniając wydane rozstrzygniecie organ wyjaśnił, że sytuacja rodzinna i dochodowa rodziny wnioskodawcy i zstępnych jest na poziomie wystarczającym do zabezpieczenia niezbędnych potrzeb we własnym zakresie. Wskazał, że dochód rodziny w kwietniu 2012 roku wyniósł 4.816,67 zł, natomiast w czerwcu 2012 roku wzrósł i wynosił 5.250,96 zł. Na podstawie przeprowadzonego na terenie Powiatu A. i S. oraz Gminy i Miasta S. rozeznania środowiska w celu znalezienia osób uprawnionych w miejscu zamieszkania M. K., organ ustalił, że gotowość podjęcia pracy z M. K. zgłosiła tylko A. D., która oświadczyła, że jest zatrudniona w Szkole Specjalnej w A., gdzie uczęszcza dziecko. Z ustaleń organu wynikało również, że żadna inna instytucja, czy osoba nie ma możliwości lub wystarczających umiejętności do zapewnienia takich usług w miejscu zamieszkania dziecka. Organ zauważył również, że dziecko jest uczniem Zespołu Szkół Specjalnych w A. i w myśl ustawy o oświacie, to szkoła dysponując wykwalifikowaną kadrą powinna w pierwszej kolejności rozważyć możliwość udzielenia pomocy uczniowi. Dodatkowo organ wskazał, że Gmina S. ma ograniczone możliwości finansowe, a na terenie gminy zamieszkuje tylko jedno dziecko autystyczne, które może być uprawnione do korzystania ze specjalistycznych usług opiekuńczych. W tym stanie rzeczy organizowanie ośrodka, kształcenie i zatrudnianie personelu, a także utrzymanie infrastruktury lokalu, wielokrotnie przewyższyło wartość świadczonej usługi. Biorąc powyższe pod uwagę, organ uznał, że zorganizowanie specjalistycznych usług opiekuńczych na terenie Gminy S. wiązałoby się z niegospodarnością finansową. W związku z tym, że w najbliższej okolicy nie ma osób przygotowanych do pracy z dziećmi autystycznymi mogącymi świadczyć usługi w miejscu zamieszkania, organ stwierdził, że nie jest w stanie zawrzeć umowy na świadczenie takich usług dla M. K. ze względów organizacyjnych i finansowych. Końcowo organ wyjaśnił, że rodzinie dziecka udzielono w dniu 31.10.2012 r. pomocy finansowej na częściowe pokrycie kosztów związanych z terapią M. K. w formie specjalnego zasiłku celowego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. K. podkreślając, że nie zgadza się z odmową przyznania jej synowi M. K. pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych. Zdaniem skarżącej specjalistyczne usługi opiekuńcze jej dziecku należą się, a zorganizowanie tych usług należy do obowiązku GOPS, a nie rodziców czy wstępnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją [...] grudnia 2012r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności powołał treść art. 50 ust.1 i ust.2 ustawy z 12 marca 2004r. o pomocy społecznej oraz § 2 pkt 3 b i § 3 rozporządzenia z dnia 22 września 2005r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych wyjaśniając, komu i w jakiej formie mogą być przyznane tego typu usługi. Dalej wyjaśnił, że rozpoznawana sprawa oparta jest o tzw. uznanie administracyjne, co oznacza, że wybór rozstrzygnięcia w tejże sprawie ustawodawca pozostawił do oceny i wyboru organowi pomocy społecznej przy uwzględnieniu przesłanek zawartych w w/w art. 50 ust. 2 ustawy. Rolą zaś organu odwoławczego było skontrolowanie, czy nie doszło do przekroczenia granic uznaniowości i czy decyzja nie została wydana w sposób dowolny. W ocenie SKO organ l instancji dokładnie zbadał sprawę pod kątem przesłanek wynikających z art. 50 ust. 2 w/w ustawy. Na podstawie ustaleń wywiadu środowiskowego ustalono, że E. K. dowozi dziecko M. K. do Centrum Wspierania Rozwoju "P " w A., na kilka godzin w tygodniu, na terapię behawioralną, logopedyczną, arteterapię, sensoryczną i indywidualną. Na podstawie zaświadczenia lekarskiego wydanego w dniu 1 czerwca 2009 r. ustalono zaś, że M. K. jest pacjentem poradni zdrowia psychicznego i ze względu na stan zdrowia oraz sytuację rodzinną konieczne jest zapewnienie mu specjalistycznych usług opiekuńczych w wymiarze 5 godzin tygodniowo, w ramach których prowadzone byłoby uczenie i rozwijanie umiejętności niezbędnych do samodzielnego życia oraz usprawnianie zaburzonych funkcji organizmu (zgodnie z §2 pkt l lit. a oraz § 2 pkt 3 lit. b Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych - Dz.U. z 2005 r., Nr 189, póz. 1598 z późn.zm.). W toku postępowania ustalono również, że rodzina wnioskującej E. K. jest pięcioosobowa: dwie osoby dorosłe i troje dzieci w wieku szkolnym, w tym jedno dziecko niepełnosprawne, na które wnioskowana jest pomoc. Rodzina posiada stały dochód tj. wynagrodzenie za pracę ojca, gospodarstwo rolne oraz pobiera świadczenia rodzinne, który kształtuje się w granicach 4-5 tyś. zł. Rodzice, ani inni członkowie rodziny nie posiadają kwalifikacji umożliwiających świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych w odniesieniu do M. K. chorego na autyzm. Brak jednak kwalifikacji po stronie rodziny do świadczenia tychże usług nie oznacza, zdaniem Kolegium, automatycznie niemożność ich świadczenia w ogóle. W ocenie organu osobą, która ma kwalifikacje, dobry kontakt z dzieckiem, i mogłaby ewentualnie taką pomoc nieść jest A. D. Tym niemniej problemem w sprawie jest sfinansowanie tychże usług. Jak wskazał, bowiem organ I instancji na terenie gminy S. zamieszkuje tylko jedno dziecko autystyczne, które może być uprawnione do korzystania ze specjalistycznych usług opiekuńczych, i zorganizowanie usług dla jednego dziecka na terenie gminy wiązałoby się z nieproporcjonalnie dużym obciążeniem w stosunku do pozostałych wydatków oraz z niegospodarnością finansową. Organ nadmienił również, że w budżecie Gminnego Ośrodka na 2012 r. nie przewidziano środków na tworzenie centrum wspierania dzieci autystycznych, ponieważ dotyczyłoby to tylko jednostkowego przypadku, a poza tym sytuacja finansowa i gospodarcza gminy S. jest trudna i nie może sprostać takiej inwestycji. Konkludując Kolegium stwierdziło, że nie neguje potrzeby świadczenia specjalistycznych usług opiekuńczych dziecku choremu na autyzm, ale na chwilę obecną zorganizowanie przez Ośrodek takich usług nie jest możliwe ze względów organizacyjnych i finansowych. SKO wskazało też na przepis art. 3 ust. 4 ustawy, który stanowi, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Decyzję tą zaskarżyła do sądu administracyjnego E. K. zarzucając jej naruszenie: - art. 7 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności w postępowaniu wyjaśniającym zmierzających do ustalenia, że M. K. wymaga pomocy w formie usług specjalistycznych; - art. 77 § 1 kpa poprzez nierozpatrzenie w całości zebranego materiału dowodowego i nieustalenie, że A. D. nauczycielka w szkole specjalnej jest osobą uprawnioną do świadczenia specjalistycznych usług opiekuńczych; - art. 80 kpa poprzez brak oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i przyjęcie, że Gmina nie może zorganizować specjalistycznych usług z uwagi na wysokie koszty; - art. 50 ust.2 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędną jego wykładnię i ustalenie, że osobie niepełnosprawnej potrzebującej pomocy specjalisty można odmówić przyznania takich usług. W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że organizowanie specjalistycznych usług opiekuńczych jest zadaniem zleconym Gminie z zakresu administracji rządowej, a ich finansowanie odbywa się z budżetu państwa, a nie z budżetu Gminy. Skarżącą nie zgodziła się również z poglądem, że zapewnienie specjalistycznych usług opiekuńczych jej synowi wymaga – jak uznały to organy - tworzenia ośrodka dla dzieci z autyzmem. Ponadto w ocenie skarżącej wnioskowane usługi powinny być świadczone w miejscu zamieszkania jej dziecka. Końcowo autorka skargi podniosła, że osoba spełniającą warunki do przyznania jej usług opiekuńczych nie może tych usług nie otrzymywać, a do takiej sytuacji doszło w niniejszej sprawie. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odpowiadając na zarzuty skargi SKO przyznało, że M. K. bezsprzecznie wymaga pomocy innych osób, tym niemniej to rodzina może mu taką pomoc zapewnić, poprzez zatrudnienie osoby posiadającej kwalifikacje – A. D. we własnym zakresie, finansując ją z własnych środków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności faktycznych, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz niewłaściwie zinterpretowały przepisy prawa materialnego. Z przepisu art. 50 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2009r. Nr 175 poz. 1362 z późń. zm.), stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji wynika, że usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym (ust. 4). Jak wynika zaś z ust. 5 przepisu ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze ustala ich zakres, okres i miejsce ich świadczenia. Z treści powyższych przepisów wynika, że przypadek przyznania usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy ma charakter obligatoryjny, co oznacza, że usługi te muszą być przyznane, w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek, niemniej jednak decyzje w sprawie tych usług mają charakter uznaniowy zarówno w zakresie przyznania świadczenia, jak też w części odnoszącej się do okresu i miejsca świadczenia. Wyznacznikami ustalenia zakresu przyznania usługi są - z jednej strony - rozmiar potrzeb wnioskodawcy, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Na gruncie rozpoznawanej sprawy nie ulega wątpliwości, że syn skarżącej wymaga specjalistycznych usług opiekuńczych, o jakich mowa w powołanych wyżej przepisach. Z dołączonego do akt administracyjnych zaświadczenia Lekarza Psychiatry z dnia 23 maja 2012r. (błędnie datowanego przez organ jako zaświadczenie z 1 czerwca 2009r.) wynika, że M. K. z rozpoznanym autyzmem jest pacjentem poradni zdrowia psychicznego i ze względu na stan zdrowia oraz sytuację rodzinną konieczne jest zapewnienie mu specjalistycznych usług opiekuńczych w wymiarze 5 godzin tygodniowo, w ramach których prowadzone byłoby uczenie i rozwijanie umiejętności niezbędnych do samodzielnego życia oraz usprawnianie zaburzonych funkcji organizmu. Okoliczność ta nie jest też punktem sporu miedzy skarżącą, a organami orzekającymi, gdyż w obu decyzjach administracyjnych (pierwszej i drugiej instancji), jak również w odpowiedzi na skargę, konieczność zapewnienia tego rodzaju usług została wprost przyznana. Odmowa zaś ich przyznania wynikała, jak ujęły to organy administracyjne, ze względów finansowych i organizacyjnych. Na terenie gminy S. zamieszkuje, bowiem tylko jedno dziecko autystyczne, które może być uprawnione do korzystania ze specjalistycznych usług opiekuńczych i organizowanie w tych okolicznościach ośrodka wsparcia, kształcenie i zatrudnianie personelu, a także utrzymanie infrastruktury lokalu, wielokrotnie przewyższyłoby wartość świadczonej usługi. Organ II instancji podkreślił dodatkowo, że rodzina dziecka może we własnym zakresie zorganizować tego rodzaju usługi, finansując zatrudnienie osoby posiadającej odpowiednie kwalifikacje, tj. A. D. z własnych środków. W ocenie Sądu tak sformułowana argumentacja oraz oparta na niej decyzja o odmowie przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych, nie mogą być w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaakceptowane. Po pierwsze, organy orzekające nie wzięły pod uwagę faktu, że M. K. jako dziecko z autyzmem podlega regulacjom wynikającym z art. 18 ust.1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej. Wprawdzie przepis ten ma charakter kompetencyjny, to jednak z jego treści wprost wynika, że organizowanie i świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania dla osób z zaburzeniami psychicznymi należy do zadań zleconych gminie przez administrację rządową. Zadania zlecone z zakresu administracji rządowej wyznaczają zatem konkretne obowiązki gmin, dotyczące pomocy dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Pomoc ta w formie specjalistycznych usług opiekuńczych powinna być świadczona w miejscu zamieszkania (I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz do art. 18, Lex nr 49710). Przy czym rodzaje specjalistycznych usług opiekuńczych świadczonych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, kwalifikacje osób świadczących takie usługi, zasady i tryb ustalania i pobierania opłat za te usługi jak również warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat określa rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz.U. Nr 189, poz. 1598) wydane na podstawie art. 50 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej. Ponadto, jak słusznie podkreśliła skarżąca, a co także wynika wprost z brzmienia ust.2 art. 18 ustawy o pomocy społecznej, środki na realizację i obsługę zadań, o których mowa w ust. 1 zapewnia budżet państwa, a nie gmina, jak wywodzą to organy orzekające. Zadaniem organu gminy jest natomiast dokonanie rozeznania potrzeb dotyczących omawianych świadczeń na terenie gminy i podjęcie przewidzianych prawem zadań w celu uzyskania z budżetu państwa środków finansowych na realizację zleconego zadania (tak m.in. NSA w wyroku z 13.11.2009r. I OSK 534/09, opublik. W Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jak wynika z analizowanych przepisów specjalistyczne usługi opiekuńcze, o których mowa w rozporządzeniu z dnia 22 września 2005r., mogą być świadczone w miejscu zamieszkania (art. 18 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej) lub w ośrodku wsparcia (art. 51 ust. 1 tej ustawy). Tymczasem organy orzekające w niniejszej sprawie odmawiając przyznania tego rodzaju usług synowi skarżącej oparły się jedynie na stwierdzeniu, że utworzenie centrum wsparcia dla jednego dziecka wiązałoby się z nieproporcjonalnie dużym obciążeniem finansowym Gminy w stosunku do pozostałych wydatków, a w konsekwencji z niegospodarnością finansową. Organy pominęły zaś całkowicie możliwość prowadzenia indywidualnej terapii w miejscu zamieszkania dziecka przez osobę posiadającą specjalistyczne przygotowanie zawodowe, która – w ocenie Sądu – mogłaby być nie tylko bardziej skuteczna, ale i nie generowałaby tak dużych kosztów jak utworzenie i utrzymywanie odrębnego ośrodka wsparcia. Za takim rozwiązaniem przemawia również to, że chęć prowadzenia tego rodzaju usług w miejscu zamieszkania syna skarżącej zgłosiła osoba mają ku temu właściwe kwalifikacje, tj. Pani A. D., która co wynika z zaskarżonej decyzji, ma nie tylko odpowiednie kwalifikacje, ale i dobry kontakt z dzieckiem. W tych okolicznościach niezrozumiałe jest twierdzenie przez organ I instancji, że z uwagi na fakt, iż w najbliższej okolicy nie ma osób przygotowanych do pracy z dzieckiem autystycznym, mogących świadczyć usługi w miejscu zamieszkania, brak jest możliwości zawarcia umowy na świadczenia takich usług dla M. K. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że orzekające w sprawie organy dokonały błędnej wykładni art. 18 ust. 1 pkt 3 oraz art. 50 ust. 4 i 5 ustawy o pomocy społecznej, co stanowiło naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W następstwie niewłaściwej interpretacji przepisów prawa materialnego doszło też do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Przed wydaniem decyzji organy nie przeprowadziły, bowiem należycie postępowania wyjaśniającego i nie ustaliły wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organy winny zatem uwzględnić wyrażoną w niniejszym wyroku ocenę prawną i rozważyć w sposób niebudzący wątpliwości możliwość przyznania M. K. specjalistycznych usług opiekuńczych świadczonych w miejscu jego zamieszkania (środowisku domowym). Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 cytowanej ustawy).