II SA/Bk 462/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 października 2008 r. sprawy ze skargi B. T. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania robót budowlanych oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] o odmowie wstrzymania robót budowlanych, realizowanych na podstawie decyzji Starosty B. z dnia [...] maja 2007 r. znak [...] udzielającej firmie T. – H. W. W. pozwolenia na budowę budynku usługowo - handlowego z pomieszczeniem biurowym oraz zbiornikiem szczelnym na działkach oznaczonych nr geodezyjnymi [...] i [...] w D. D.. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W dniu [...] kwietnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na wniosek B. T. przeprowadził oględziny budynku usługowo - handlowego usytuowanego na działkach oznaczonych numerami geodezyjnymi [...] i [...] w D. D.. Celem oględzin było zbadanie zgodności prowadzenia robót budowlanych z dokumentacją budowlaną oraz warunkami pozwolenia na budowę budynku usługowo – handlowego, to jest: decyzją Wójta Gminy D. D. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] o warunkach zabudowy oraz decyzją Starosty Powiatowego w B. z dnia [...] maja 2007 r. znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę Firmie T. – H. W. W., obejmującą budowę budynku usługowo - handlowego z pomieszczeniem biurowym o pow. zabudowy [...] m², pow. użytkowej [...] m², kubaturze [...] m³, ze zbiornikiem szczelnym o poj. [...] m³. W wyniku oględzin ustalono, iż w/w budynek o wym. [...] x [...] m znajdował się w stanie surowym otwartym, wykonano: ławy, stopy i ściany fundamentowe, konstrukcję stalową stanowiącą ramy słupowo ryglowe oraz stropodach stalowy pokryty blachą trapezową. Budynek usytuowano w odległości: [...] m od działki nr [...] i w odległości [...] m od działki nr [...]. Wprawdzie odległość budynku od granicy z działką nr [...] na planie zagospodarowania terenu pozwolenia na budowę wynosi [...] m, to błąd rzędu [...] m - zdaniem organu - mieści się w granicy błędu geodezyjnego. W trakcie oględzin nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonej dokumentacji budowlanej. Do realizacji obiektu przystąpiono po wytyczeniu geodezyjnym obiektu w dniu [...] czerwca 2007 r. i po zawiadomieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego w B. o planowanym rozpoczęciu robót budowlanych w dniu [...] lipca 2007 r. W tych uwarunkowaniach organ I instancji nie znalazł przesłanek do ingerencji organu nadzoru budowlanego w sprawie i postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. odmówił wstrzymania prowadzenia robót budowlanych budynku usługowo - handlowego z pomieszczeniem biurowym oraz zbiornikiem szczelnym na działkach nr geod. [...] i [...]w D. D.. Nie godząc się z tym stanowiskiem B. T. wniosła zażalenie do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.. W wyniku jego rozpoznania organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. orzekł o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ podkreślił, iż w konkretnej sprawie celem zbadania zgodności prowadzonych robót budowlanych z dokumentacją budowlaną oraz warunkami pozwolenia na budowę budynku usługowo - handlowego z pomieszczeniem biurowym oraz zbiornikiem szczelnym na działkach nr geod. [...] i [...] w D. D. przeprowadzono w dniu [...] kwietnia 2008 r. oględziny w obecności stron postępowania. Przedmiotowy budynek w chwili oględzin był w stanie surowym otwartym, czynności kontrolne organu l instancji na w/w nieruchomości potwierdziły zgodność realizowanego obiektu z dokumentacją budowlaną oraz warunkami pozwolenia na budowę. Nie stwierdzono też istotnych odstępstw, tym samym nie stwierdzono przesłanek uzasadniających ingerencję organów nadzoru budowlanego, co do budowy przedmiotowego budynku. Ustosunkowując się do zarzutów zażalenia wskazano, iż zgodnie z projektem zagospodarowania terenu oraz opinią Gminnej Spółki Wodnej "J." w D. D. w miejscu posadowienia przedmiotowego budynku nie występują urządzenia melioracyjne. Kanał melioracyjny zbiorczy przebiega przez działki nr [...]i [...]równolegle do drogi krajowej w odległości około [...] m od linii rozgraniczającej pas drogowy z w/w działkami. Stosownie do art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019)" właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom." W tym stanie prawnym zajęcie stanowiska w kwestii wykonania drenażu przedmiotowej działki objętej opracowaniem jak żąda skarżąca leży w gestii wójta, a nie organów nadzoru budowlanego. Jeżeli występują okoliczności wskazujące uszkodzenie drenu głównego na przedmiotowych działkach, w kwestii tej należy zwrócić się Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w B.. Biorąc zaś pod uwagę, iż projekt zagospodarowania działki obejmuje projektowane dojścia, dojazdy i parkingi o łącznej powierzchni utwardzonej [...] m², stwierdzony stan wymaga sporządzenia projektu powierzchni utwardzonych z uwzględnieniem sposobu odprowadzania wód deszczowych. Powierzchnie utwardzone powinny posiadać decyzję środowiskową. Powyższy projekt, stanowić będzie odrębne postępowanie administracyjne i zostanie uwzględniony na etapie przekazania budynku do użytkowania. Odpowiadając na zarzuty skarżącej dotyczące zjazdu z drogi krajowej nr [...] (B. – E.) na działki geodezyjne nr [...] i [...] wyjaśniono, iż w powyższej sprawie prowadzone jest odrębne postępowanie administracyjne przez organy nadzoru budowlanego. W chwili obecnej obowiązuje decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak: [...] nie zezwalająca na lokalizację bezpośredniego zjazdu publicznego z w/w drogi na działki geodezyjne nr [...]i [...] w D. D.. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie W. W. z dnia [...] czerwca 2007 r., iż do czasu uzyskania pozytywnej decyzji [...] w B. żadne roboty dotyczące zjazdu na drogę krajową nie będą wykonywane. Powyższa sprawa w organach nadzoru budowlanego nie jest na dzień dzisiejszy zakończona. Reasumując powyższe stwierdzono, iż w zaistniałym stanie na obecnym etapie postępowania brak jest podstaw do wstrzymania budowy w/w budynku usługowo handlowego. Od tego postanowienia B. T. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B.. Skarżąca podniosła, iż P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydając zaskarżone postanowienie całkowicie oparł się o protokół oględzin działek nr [...]i [...]z dnia [...] kwietnia 2008 r. Ponadto w tymże rozstrzygnięciu odniósł się tylko do niewielkiej części jej zarzutów, szczególnie tych, które według kompetencji mogą także dotyczyć innych instytucji. Pominął natomiast cały szereg zarzutów dotyczących sposobu realizacji inwestycji na przedmiotowych działkach, tj. braku ogrodzenia terenu budowy od strony działki [...], braku wykonania drenowania mimo wydanego pozwolenia, zdjęcia zbyt dużej warstwy ziemi z całej powierzchni działek, składanie odpadów budowlanych, pomiaru wysokości hali i poziomu, od którego wysokość byłaby mierzona. W postanowieniu organu odwoławczego stwierdzono, iż odległość jej działki według pozwolenia na budowę powinna wynosić [...] m, według zaś pomiaru wynosi [...] m. Tymczasem budując ogrodzenie swojej działki odsunęła się od granicy na odległość [...] – [...] cm, wobec powyższego odległość usytuowania hali od jej działki jest mniejsza niż te [...] m. W ocenie skarżącej są to niewielkie odległości i być może mieszczą się w granicach błędu, ale dlaczego usytuowanie jest bliżej, a nie dalej od granicy. W dalszej części skargi B. T. podniosła, iż sposób wydania przez Urząd Gminy w D. D. decyzji o warunkach zabudowy pozwala stwierdzić, iż odbyło się to niezgodnie z prawem. Organ nie powiadomił o toczącym się postępowaniu wszystkich właścicieli działek sąsiadujących z planowaną inwestycją. Powyższe Wójt Gminy tłumaczy zwykłą pomyłką. Jednakże zdaniem skarżącej, gdyby odpowiednio wcześniej wiedziała o zamierzonej inwestycji, mogłaby wnieść szereg uwag dotyczących tej budowy. Mimo, że decyzja Wójta Gminy D. D. zawierała błędy merytoryczne, Starosta Powiatu B. w dniu [...] maja 2007 r. wydał pozwolenie na budowę. W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje. Zarzuty skargi są nieuzasadnione. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego postanowienia, to jest jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, (np. jak w omawianej sprawie wstrzymania robót budowlanych), ma on wyłącznie uprawnienia kasatoryjne. Sąd rozpoznając sprawę nie może, zatem zmienić zaskarżonego rozstrzygnięcia a jedynie, uwzględniając skargę, może je uchylić, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności stanowiące podstawę uwzględnienia skargi wskazane w art. 145 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skarga podlega oddaleniu. Sąd nie posiada również kompetencji do oceny celowości oraz słuszności skarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie zaś z przepisem art. 134 § 1 powołanej wyżej ustawy wojewódzki sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. nie dopatrzył się, aby w zaskarżonym postanowieniu zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego obowiązujące w chwili jego wydawania. W szczególności uznać należy, iż organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie oraz właściwie zastosowały i zinterpretowały przepisy prawa będące podstawą kontrolowanego postanowienia. Na wstępie rozważeń podnieść należy, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej z dnia [...] września 2007 r. o sprawdzenie czy budowa hali usługowo – handlowej na działce nr [...] i [...] w D. D. należącej do W. W. odbywa się zgodnie z obowiązującymi warunkami zabudowy, gdyż jako właścicielka działki przyległej została pominięta w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę (k. 3 akt administracyjnych organu I instancji). Powyższe żądanie niewątpliwie zakreśliło przedmiot postępowania, którego celem stało się zbadanie zgodności budowy z warunkami pozwolenia na budowę. W tym celu organ przeprowadził w dniu [...] kwietnia 2008 r. oględziny na miejscu budowy, a także zgromadził niezbędną dla podjęcia powyższej oceny dokumentację budowlaną. W ocenie Sądu przeprowadzone w tym kierunku postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło zaistnienia niezgodności prowadzonej budowy z warunkami pozwolenia na budowę. Przeciwnie dokonane przez organy obu instancji ustalenia bezspornie wskazały na zgodność realizowanej budowy z dokumentacją budowlaną oraz warunkami pozwolenia na budowę. W trakcie dokonanych w dniu [...] kwietnia 2008 r. oględzin zbadano (stosownie do zaawansowania prowadzonych robót) parametry, gabaryty, a także usytuowanie obiektu. Odnosząc powyższe ustalenia do warunków pozwolenia na budowę oraz zatwierdzonego projektu budowlanego zawartych w decyzji Starosty Powiatowego w B. z dnia [...] maja 2007 r. znak: [...] nie stwierdzono istotnych odstępstw. Organy ustaliły ponadto, iż przed przystąpieniem do realizacji obiektu inwestor zawiadomił o tym fakcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zaś w dniu [...] czerwca 2007 r. dokonano również wytyczenia geodezyjnego obiektu. Powyższe okoliczności znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i jako takie nie budzą wątpliwości. Nie są również kwestionowane przez stronę skarżącą. Sąd podziela również stanowisko organów obu instancji, iż błąd dotyczący odległości obiektu od działki skarżącej wynoszący [...] m bezspornie mieści się w granicach błędu geodezyjnego. Z tego też względu okoliczności tej nie można uznać za istotne odstępstwo od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, co też prawidłowo organy stwierdziły. W tym miejscu podnieść należy, iż wbrew twierdzeniom skarżącej dokonane w niniejszej sprawie ustalenia organów nadzoru budowlanego nie oparto jedynie o przeprowadzone w dniu [...] kwietnia 2008 r. oględziny. Ocenę zgodności omawianego obiektu budowlanego z prawem przeprowadzono również na podstawie zatwierdzonej dokumentacji budowlanej, która znajduje się w aktach sprawy – decyzja Starosty Powiatowego w B. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], znak [...] - k. 7 akt administracyjnych organu I instancji, oświadczenie inspektora nadzoru budowlanego o posiadanych uprawnieniach budowlanych - k. 8, oświadczenie kierownika budowy o sporządzeniu planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz przyjęciu obowiązku kierowania budową - k. 11, zawiadomienie o planowanym rozpoczęciu robót budowlanych w dniu [...] lipca 2007 r. kierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2007 r. – k. 12). W aktach sprawy znajduje się również decyzja Wójta Gminy w D. D. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] o warunkach zabudowy. Podsumowując tę część rozważeń stwierdzić należy, iż organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały o braku przesłanek uzasadniających ingerencję organu w tej sprawie. W tych uwarunkowaniach nie budzi również wątpliwości prawnej podjęte postanowienie w przedmiocie odmowy wstrzymania robót budowlanych. Podstawą materialnoprawna tego rozstrzygnięcia stanowi art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z tym przepisem wstrzymanie robót budowlanych może nastąpić, gdy ich wykonanie nastąpiło w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Tymczasem jak już wyżej wskazano przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie wykazało zaistnienia przesłanek, o których mowa w cytowanym przepisie. Roboty budowlane bezspornie odbywają się na podstawie pozwolenia na budowę i są z nimi zgodne. Czynności kontrolne nie wykazały istotnych odstępstw o zatwierdzonej dokumentacji budowlanej. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów zawartych w skardze uznać należy je za całkowicie nieuzasadnione. Wbrew twierdzeniom skarżącej organy obu instancji ustosunkowały się do wszystkich okoliczności podnoszonych przez nią w toczącym się postępowaniu i wyjaśniły w sposób niebudzący wątpliwości ich niezasadność bądź powody niemożności zajęcia się przez organy nadzoru budowlanego podnoszonymi kwestiami. Jednocześnie w tym ostatnim przypadku organy wskazując brak swojej kompetencji do zajmowania się daną sprawą (wykonanie drenażu działki) podały organy właściwe do podjęcia stosownych działań w danej materii. Na stronie drugiej uzasadnienia organ II instancji wyjaśnił kwestie związane ze sporządzeniem projektu powierzchni utwardzonych z uwzględnieniem sposobu odprowadzania wód deszczowych, podnosząc, iż "powierzchnie utwardzone powinny posiadać decyzję środowiskową. Powyższy projekt, stanowić będzie odrębne postępowanie administracyjne i zostanie uwzględniony na etapie przekazania budynku do użytkowania", a także kwestie dotyczące zjazdu z drogi krajowej [...] na działki geodezyjne inwestora, wskazując, iż w tej sprawie prowadzone jest odrębne postępowanie administracyjne przez organy nadzoru budowlanego. Dołączone na żądanie Sądu akta administracyjne potwierdzają fakt prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie zrealizowanego przez inwestora ogrodzenia od strony drogi krajowej [...] oraz zjazdu publicznego z tej drogi. W realiach niniejszej sprawy nie zostały również naruszone przepisy prawa procesowego. Wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 i 80 kpa). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 i 107 § 3 kpa). W tym miejscu godzi się zauważyć, iż przedmiotem dowodu mogą być jedynie okoliczności mające znaczenie dla sprawy, a więc dotyczące jej przedmiotu i mające znaczenie dla rozstrzygnięcia. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 kpa w postanowieniu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Mając na uwadze powyższe Sąd podzielił ocenę prawną sprawy dokonaną przez organy obu instancji, a skargę jako bezzasadną oddalił (art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.