II SA/Bk 462/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. J. na uchwałę Rady Miejskiej B. z [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego p o s t a n a w i a odrzucić skargę Skarżąca M. J. wniosła do sądu administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miejskiej B. z [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części doliny rzeki B. (odcinek od ul. [...]) w B. Zarzuciła, że "niezrozumiałe są dwie przesłanki planu, umożliwiające jego dowolną interpretację". Pierwsza to przeniesienie zasad zagospodarowania terenu na inwestora. I tak w: - § 19 ust. 1 pkt 3 planu, ustalono strefę techniczną wzdłuż infrastruktury technicznej dla kanałów sieci cieplnych obejmującą 2 m od krawędzi kanału, komory ciepłowniczej lub innych obiektów budowlanych związanych z funkcjonowaniem sieci cieplnej a w § 19 ust. 2 pkt 2 dopuszczono lokalizację nowych obiektów budowlanych, po uzgodnieniu z właścicielem sieci, pod warunkiem zastosowania rozwiązań technicznych gwarantujących bezpieczeństwo istniejącej sieci i lokalizowanego obiektu; - § 12 ust. 2 pkt 2c planu, dopuszczono lokalizacje infrastruktury technicznej wraz z drogą eksploatacyjną a w § 12 ust. 6 planu postanowiono, że szczegółowy przebieg jezdni, infrastruktury technicznej, ścieżek rowerowych oraz innych elementów zlokalizowanych w przestrzeniach publicznych pozostawia się do uściślenia w projektach budowlanych; - § 20 ust. 4 planu, postanowiono że szczegółowy przebieg jezdni, infrastruktury technicznej, ścieżek rowerowych oraz innych elementów zlokalizowanych w drogach publicznych pozostawia się do uściślenia w projektach budowlanych. Skarżąca podniosła, że to plan ma wskazywać zasady zagospodarowania terenu i przeniesienie tych kompetencji na inwestora jest niedopuszczalne. Takie postępowanie stanowi naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Druga przesłanka to niezgodność części graficznej planu z częścią tekstową. A mianowicie część graficzna planu wskazuje na przeznaczenie terenu pod zieleń, co jest sprzeczne z częścią tekstową planu, tj. § 19 ust. 2 pkt 12, § 12 ust. 2 pkt 2c, § 12 ust. 6, § 38 ust. 8 pkt 8. Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności planu w zakresie obejmującym obszar: na którym usadowione są urządzenia techniczne przedsiębiorstw przesyłowych m.in. infrastruktura techniczna spółki E. Sp. z o.o.; zlokalizowana jest nieruchomość o nr [...] oraz nieruchomość [...] zabudowana całodobową myjnią samochodową. Skarżąca podniosła, że naruszenie jej interesu prawnego ma związek z wydaniem wyroku przez WSA w Białymstoku z 10 listopada 2016 r., w sprawie II SA/Bk 560/16, na podstawie którego usunięto pas izolacyjny zieleni zlokalizowanej na jej działce (nr [...]). Pas ten nie tylko oddzielał dwie różnorodne funkcje tzn. zabudowy mieszkaniowej i usługowej, lecz chronił przed nadmiernym hałasem obszary przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Usunięcie tego pasu z działki skarżącej dało jej większe możliwości zagospodarowania nieruchomości ale nie pozbawiło jej znoszenia hałasu oraz emisji pyłów wydobywających się z myjni samochodowej. Budowa myjni samochodowej była niezgodna z projektem planu. Przerzucanie na skarżącą obowiązku tworzenia izolacji przed emisją substancji chemicznych oraz nadmiernym hałasem wydobywającym się z działki na której jest wybudowana myjnia ma wpływ na zakres wykonywanego przez nią prawa własności. Dlatego, zdaniem skarżącej, powinien być uchwalony nowy plan, uwzględniający zarówno jej interes oraz interes właścicieli działek sąsiednich. Nadto, w wyniku likwidacji pasa izolacyjnego, powstały nowe ustalenia planu, co powinno skutkować powtórzeniem procedury planistycznej, która nie została przeprowadzona. Dlatego obowiązujący plan narusza art. 14 ust. 1 w zw. z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie i wskazał, że kwestionowany plan był już wielokrotnie przedmiotem zaskarżenia, w tym również przez M. i K. J. I tak wyrokiem wydanym w sprawie II SA/Bk 560/16, wskutek skargi M. i K. J., stwierdzono nieważność § 31 ust. 3 pkt 7 planu. Wyrokiem z 19 kwietnia 2016 r., II SA/Bk 719/15 oddalono skargę A. M. (współwłaścicielki działki nr [...]) na przedmiotowy plan. Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem NSA z 28 czerwca 2017 r., I OSK 1964/16. Kolejna skarga A. M. na przedmiotowy plan została odrzucona postanowieniem WSA w Białymstoku z 6 września 2018 r., II SA/Bk 417/18. Organ podniósł, że skoro sąd administracyjny orzekał już o legalności zaskarżonego planu i skargę oddalił, to orzekając później jest związany dokonanymi wcześniej ocenami, a kolejną skargę może rozpoznać w graniach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej. W sytuacji zatem, gdy mamy do czynienia z analogicznym zakresem skargi wywiedzionej przez tę samą skarżącą, która co więcej, powiela część uprzednio podnoszonych twierdzeń, ponowna sądowa kontrola planu jest niedopuszczalna. Podniesiono, że procedura planistyczna ma charakter uniwersalny, co oznacza, że zbadanie przez sąd prawidłowości przeprowadzenia takiej procedury w jednej sprawie zamyka drogę do jej ponownego badania. Odnośnie naruszenia interesu prawnego wskazano, że wyrokiem wydany w sprawie II SA/Bk 560/16 stwierdzono nieważność planu w części dotyczącej § 31 ust. 3 pkt 7, tj. w zakresie zapisów o lokalizacji pasa zielni izolacyjnej o szerokości minimum 10 m na działce nr [...]. Wyeliminowany zapis był zakwestionowany przez samą skarżącą. Sąd w sprawie tej uznał, że wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części planu. W pozostałym zakresie plan jako niewadliwy może funkcjonować w obrocie prawnym, bowiem pozostała część jest kompletna i spełnia wszelkie wymagania z przepisów prawa. Zdaniem organu przyjąć należy, że skarżąca dąży do ponownego wywiedzenia tożsamej skargi, opierając ponownie swoją legitymację skargową na interesie prawnym mającym swoje źródło w uprawnieniach wynikających z przysługującego jej prawa własności działki nr [...]. Tymczasem sąd już prawomocnie orzekł w sprawie zainicjowanej tym samym interesem prawnym skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Jak wynika z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2018, poz. 994 ze zm., dalej powoływana jako ustawa), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Trzeba jednak zaznaczyć, że przytoczony przepis w świetle art. 101 ust. 2 ustawy nie znajduje zastosowania, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. W przepisie tym uregulowana została ujemna przesłanka procesowa dotycząca stanu powagi rzeczy osądzonej w razie powtórnej skargi na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Z mocy art. 101 ust. 2 ustawy niedopuszczalnym pozostaje ponowne wyrokowanie przez sąd administracyjny w sprawie, w której sąd ten już orzekał i skargę oddalił. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że nie można wykluczyć skargi z art. 101 ustawy na akt prawa miejscowego, w związku z dokonaną już wcześniej oceną legalności tego aktu ze skargi innego podmiotu. Zróżnicowany charakter prawny treści niektórych kategorii aktów prawa miejscowego, w tym zwłaszcza miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, powoduje, że powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi art. 101 ust. 2 ustawy, dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy. Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa. To oznacza, że jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego (vide: wyrok NSA z 28 marca 2014 r., II OSK 2618/12, postanowienie NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1952/10, pub. CBOSA). W rozpoznawanej sprawie kontroli sądu została poddana uchwała Rady Miejskiej B. z [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części doliny rzeki B. (odcinek od ul. [...]) w B. Uchwała ta była już przedmiotem kontroli na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy i to nie jednokrotnie. Pierwszym wyrokiem dotyczącym tej uchwały wydanym w sprawie II SA/Bk 719/15 w dniu 19 kwietnia 2016 r. oddalono skargę A. M. (współwłaścicielki działki nr [...]). W sprawie tej sąd nie stwierdził istotnego naruszenia trybu sporządzenia zaskarżonego planu. Mając powyższe uwagi ogólne na uwadze stwierdzić należy, że mimo oddalenia skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego istnieje możliwość ponownej jej kontroli, ale wyłącznie w granicach interesu prawnego innego skarżącego. Innymi słowy, sąd w innej sprawie może orzekać w granicach interesu prawnego innego niż interes skarżącego, którego skargę oddalił. Podkreślić jednak trzeba, że sąd orzekający później, ze skargi innego podmiotu, jest związany oceną pierwszego składu orzekającego dotyczącą aspektów procedury planistycznej odnoszących się do ogółu adresatów. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku niniejszego planu. Kolejnym wyrokiem w sprawie dotyczącej przedmiotowego planu toczącej się ze skargi M. i K. J. (współwłaścicieli działki nr [...]) sąd skontrolował ten plan w granicach ich indywidulanego interesu prawnego. Na skutek tej kontroli stwierdzono nieważność planu w części dotyczącej § 31 ust. 3 pkt 7 w odniesieniu do działki nr [...] – wyrok z 10 listopada 2016 r. wydany w sprawie II SA/Bk 560/16. W uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono, że z uwagi na uprzedni wyrok wydany w sprawie II SA/Bk 719/15 brak jest podstaw do ponownej kontroli dochowania trybu procedury planistycznej. Stwierdzono natomiast naruszenie zasad sporządzania planu polegające na nadużyciu władztwa planistycznego w stosunku do działki nr [...] przez wprowadzenie pasa zieleni izolacyjnej o szerokości minimum 10 m na terenie tej działki. W ocenie sądu rozwiązanie to faktycznie pozostawiało tę działkę bez realnej możliwości zabudowy usługowej. W sprawie niniejszej skarżąca opiera swoją legitymację ponownie na interesie prawnym wynikającym z prawa własności działki nr [...]. Tymczasem w granicach tego interesu prawnego orzekał już prawomocnie sąd administracyjny w wyroku wydanym w sprawie II SA/Bk 560/16. Sąd rozpoznając wówczas skargę był obowiązany rozpoznać ją w granicach sprawy, a zatem skontrolować skutki wszystkich postanowień uchwały na obszarze działki nr [...], nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi – art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Skoro regulacje planu w zakresie działki nr [...] były już kontrolowane przez sąd, domaganie się ich ponownego merytorycznego zbadania jest niedopuszczalne. Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżącej właściwie chodzi o to aby Rada Miejska uchwaliła nowy plan w którym znajdą się ustalenia dotyczące ochrony jej działki nr [...] przed emisjami z działki [...] na której znajduje się myjnia samochodowa. Skarżąca wywiodła, że usunięcie pasu zieleni z jej działki, który chronił przed nadmiernym hałasem, istotnie dało jej większe możliwości jej zagospodarowania, ale nie pozbawiło jej znoszenia hałasu oraz emisji pyłów wydobywających się z myjni samochodowej. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że sąd w uzasadnieniu wyroku II SA/Bk 560/16 stwierdzając nieważność planu w części dotyczącej § 31 ust. 3 pkt 7 podniósł, że "organ planistyczny dla zrealizowania założonego celu ochrony zabudowy mieszkaniowej przed hałasem komunikacyjnym i uciążliwościami zabudowy usługowej powinien poszukać innego technicznego rozwiązania tego zagadnienia (umieszczenie pasa zieleni izolacyjnej w innym miejscu, ekrany dźwiękoszczelne). W ocenie sądu skarga na plan miejscowy nie jest odpowiednim trybem dla uzyskania celu skargi niniejszej jakim jest zabezpieczenie działki skarżącej przez emisjami z działki na której znajduje się myjnia samochodowa. Jako, że w sprawie II SA/Bk 560/16 skontrolowano skutki wszystkich postanowień planu na obszarze działki nr [...], ponowną skargę opartą na interesie prawnym wynikającym z prawa własności tej działki należało uznać za niedopuszczalną. Mając powyższe na uwadze skargę odrzucono na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.