II SA/Bk 463/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.),, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi A. B. i H. B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę gminną oddala skargę Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Prezydent Miasta B., działający jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, po rozpatrzeniu wniosku H. i A. B. o wypłatę odszkodowania za działkę [...] o pow. 0,0469 ha zajętą pod drogę gminną – ul. M. ustalił wysokość odszkodowania za powyższą nieruchomość w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że Państwo H. i A. B. w dniu 29 maja 2003 r. złożyli wniosek o wypłatę odszkodowania za działkę [...] o pow. 469 m2 zajętą pod ulicę M. w B.. Wnioskodawcy przedmiotową nieruchomość nabyli na własność w dniu [...] lutego 1998 r. na podstawie aktu notarialnego Rep. A. Nr [...]. Organ powołując się na art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.) stwierdził, że działka oznaczona nr [...] jako zajęta w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną a niestanowiąca własności Gminy B. w dniu 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością tejże Gminy. Z tego tytułu byłemu właścicielowi nieruchomości przysługuje (na jego wniosek) odszkodowanie ustalone według zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Z ostatniego operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego p. B. R. w dniu [...] grudnia 2005 r. wartość przedmiotowej nieruchomości została określona na kwotę [...] zł. Organ podkreślił, że rzeczoznawca dokonał wyceny w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Rozpatrując sprawę dokonano analizy złożonego operatu szacunkowego i uznano, że odpowiada on wymogom prawa. Organ stwierdził również, że wniosek Państwa B. z dnia [...] marca 2005 r. o przyznanie nieruchomości zamiennej za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną nie mógł zostać pozytywnie rozpoznany. Podkreślił, że z ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż tytułem odszkodowania może być przyznana nieruchomość zamienna za wywłaszczoną nieruchomość jako jedna z form rekompensaty utraconej własności, tym niemniej powyższa forma jest uzależniona od zgody Gminy B. Wskazał, iż w sprawie zostały przeprowadzone trzy rozprawy administracyjne w trybie art. 89 Kpa (w dniu 9 maja i 29 czerwca 2005 r. i 6 stycznia 2006 r.). Przedstawiciel Gminy B. konsekwentnie oświadczył, iż nie ma możliwości załatwienia sprawy poprzez przyznanie wnioskodawcom działki o numerze [...] jako ekwiwalentu za działkę [...]. Podobne stanowisko zostało wyrażone w przedmiocie możliwości podziału działki [...] i przekazania jej części p. B. Zdaniem organu w świetle zebranego materiału dowodowego, w tym protokołów rozpraw administracyjnych przeprowadzonych z udziałem wnioskodawców i przedstawiciela Prezydenta Miasta B. oraz ze względu na stanowisko Gminy B. o nie wyrażeniu woli na przyznanie nieruchomości zamiennej jako ekwiwalentu za grunt zajęty pod drogę publiczną orzeczono o przyznaniu odszkodowania pieniężnego w kwocie [...] zł. Od powyższej decyzji H. i A. B. złożyli w dniu [...] maja 2006 r. odwołanie do Wojewody P. Podnieśli, iż organ I instancji nie uwzględnił wniosku o przyznanie nieruchomości zamiennej, a tym samym polepszenia warunków zagospodarowania nieruchomości odwołujących przy ul. S. [...] w B. oraz ustalenia rażąco niskiego odszkodowania za działkę położoną w najbardziej atrakcyjnym miejscu miasta B. w kontekście 100% wzrostu cen nieruchomości w okresie ostatniego roku. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...] Wojewoda P. zaskarżoną decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości złożony od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., zaś podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu na dzień wejścia w życie ustawy. Zdaniem organu, z odesłania zawartego w art. 73 ust. 4 w/w ustawy, należy wyprowadzić wniosek o dopuszczalności zgłoszenia przez dotychczasowego właściciela propozycji przyznania nieruchomości zamiennej. Przyznanie tytułem odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości zamiennej za zgodą wywłaszczonego jest bowiem jedną z form rekompensowania utraty własności – art. 131 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603). Organ podkreślił, że przyznanie nieruchomości zamiennej następuje za zgodą uprawnionego i jednocześnie właściciela tejże nieruchomości. Przyznanie nieruchomości zamiennej mogłoby mieć miejsce, ale tylko z woli organu. Tymczasem w niniejszej sprawie takiej woli właściciel drogi nie wyraził, nie wyraził także zgody na propozycje strony dotyczące przyznania konkretnej nieruchomości zamiennej. W związku z powyższym w sprawie koniecznym było ustalenie odszkodowania pieniężnego. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie odszkodowanie ustalone zostało w oparciu o operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego B. R., sporządzony w dniu [...] grudnia 2005 r.. Biegły wyjaśnił, że w przypadku wycenianej nieruchomości zachodzi sytuacja, w której ma zastosowanie §36 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia, bowiem na rynku lokalnym nie były nabywane grunty zajęte pod drogi, a szacowana jest wartość gruntu zajętego pod istniejącą drogę publiczną. Biegły uznał więc, że wartość 1 m2 gruntów należy szacować w wysokości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Uznał za możliwe oszacowanie takiej wartości w oparciu o sporządzoną bazę cen rynkowych i przy zastosowaniu podejścia porównawczego oraz metody porównywania parami. Zdaniem organu II instancji, operat szacunkowy jest czytelny, sporządzony rzetelnie i zgodnie z wymogami prawa. Podkreślił, że nie były zgłaszane uwagi merytoryczne do jego treści. Zatem ustalone odszkodowanie jest, zdaniem organu słuszne. Na powyższą decyzję H. i A. B. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewodzie P. lub Prezydentowi Miasta B. oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżący podnieśli, że Wojewoda P. nie zapewnił stronom czynnego udziału w postępowaniu. Skarżący nie mieli możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (nie zostali zawiadomieni o uprawnieniach z art. 10§1 kpa). Stwierdzili również, że nie dano im możliwości uzupełniania odwołania dnia [...] maja 2006 r. Skarżący w załączniku do skargi przedstawili pismo Prezydenta Miasta B., z którego wynika, że Prezydent nie widzi możliwości przyznania działki zamiennej w ramach odszkodowania za teren zajęty pod drogę z powodu ustalenia odszkodowania. Zdaniem Skarżących tylko na podstawie tego pisma Wojewoda powinien uchylić decyzje organu I instancji pouczając Prezydenta, że ustalenie odszkodowania nie stanowi przeszkody do przyznania w ramach odszkodowania działki zamiennej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że Wojewoda nie posiada żadnych uprawnień do narzucenia właścicielowi drogi formy rozliczenia z tytułu odszkodowania. Na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2007 r. Skarżący wyjaśnili, że zarzut naruszenia art. 10 Kpa dotyczy organu II instancji, który nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych -Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Podstawowym celem i efektem kontroli sądowej jest więc eliminowanie z obrotu aktów i czynności organów administracji publicznych niezgodnych z prawem i przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie orzeczenia odpowiedniej treści. Dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd rozpoznając sprawę bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień, to czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje bowiem – m.in. wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę Sąd nie stwierdził, podnoszonych w skardze, naruszeń przepisów prawa. Organ administracji właściwie dokonał subsumcji normy prawa materialnego pod prawidłowo ustalony stan faktyczny, jak również nie naruszył przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga zawiera przede wszystkim zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w szczególności naruszenia art. 10 Kpa, polegającego na nie zapewnieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu. W ocenie Sądu powyższy zarzut jest niezasadny. Zgodnie z art. 10 § 1 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powyższego przepisu wynika, że strona ma prawo czynnie uczestniczyć w całym toku postępowania i jednocześnie ma prawo zająć stanowisko wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewody P. zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, iż w trakcie postępowania stronom zapewniono czynny udział w sprawie. Z akt administracyjnych wynika, że w sprawie zostały przeprowadzone z udziałem stron trzy rozprawy administracyjne - w dniach 9 maja i 29 czerwca 2005 r. oraz 6 stycznia 2006 r., podczas których Skarżący mieli możliwość przedstawienia swojego stanowiska w sprawie, w tym zgłaszania wniosków i żądań. Z powyższego prawa Skarżący czynnie korzystali, co wynika z treści protokołów jak również innych pism zgromadzonych w aktach sprawy. Skarżący zostali również powiadomieni przez organ I instancji o prawie wynikającym z art. 10 Kpa – wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Skarżący z tego prawa skorzystali – pismo z dnia 26 stycznia 2006 r. (k. 54 t. II akt administracyjnych). Prawdą jest, iż Wojewoda P. nie zawiadomił stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, tym niemniej powyższe naruszenie przepisów postępowania, w ocenie Sądu, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Rozpoznając odwołanie organ II instancji rozstrzygnięcie oparł na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji, w tym zakresie nie przeprowadził samodzielnie żadnego postępowania dowodowego. W związku z powyższych zaniechanie zawiadomienia stron o prawie wynikającym z art. 10 Kpa w żaden sposób nie naruszyło ich prawa do czynnego udziału w przeprowadzonym postępowaniu. Naruszenie przez organ odwoławczy art. 10§1 Kpa, poprzez zaniechanie umożliwienia wypowiedzenia się stronie co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji, tylko wówczas może stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145§1 pkt. 1 lit. c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jeżeli wspomniane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można również skutecznie postawić zarzutu organowi II instancji nie przeprowadzenia postępowania dowodowego, albowiem organ ten nie ma takiego obowiązku. Jeżeli organ II instancji uważa, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest wystarczający i kompletny nie musi przeprowadzać dodatkowego postępowania dowodowego a swoje rozstrzygnięcie opiera na materiale zgromadzonym przez organ I instancji. W ocenie Sądu bezpodstawny jest zarzut, iż Wojewoda P. uniemożliwił Skarżącym uzupełnienia odwołania z dnia [...] maja 2006 r. Wbrew twierdzeniom Skarżących na etapie postępowania odwoławczego mieli oni możliwość uzupełnienia złożonego odwołania, w tym zakresie organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających do ograniczenia ich praw. Fakt sprawnego i kompleksowego rozpatrzenia odwołania przez Wojewodę P. nie może stanowić zarzutu nienależytego przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Nie można również zgodzić się ze Skarżącymi, jakoby pismo Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 2006 r. stanowiło podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji przez Wojewodę P. Należy zauważyć, iż zostało ono sporządzone po wydaniu przez Prezydenta Miasta B. decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. oraz decyzji Wojewody P. z dnia [...] maja 2006 r. utrzymującej w mocy w/w decyzję. Decyzja Wojewody P. jest decyzją ostateczną, co oznacza, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2006 r. w przedmiocie ustalenia i wypłacenia Skarżącym odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną – ul. M. w B. Powyższego nie zmienia fakt zaskarżenia decyzji Wojewody P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. Stwierdzić zatem należy, iż pismo Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 2006 r. odzwierciedla jedynie obowiązujący wówczas porządek prawny dotyczący kwestionowanej działki. Skoro ostateczną decyzją zostało przyznane Skarżącym odszkodowanie za działkę nr [...] nie istniała w dniu [...] czerwca 2006 r. prawna możliwość jej zamiany na część działki o nr [...] położonej przy ul. L. w B. Podobnie należało ocenić zarzut Skarżących dotyczący braku współpracy ze strony Gminy B. w przyznaniu działki zastępczej w zamian za działkę nr [...]. Z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, iż Prezydent Miasta B. podejmował szereg działań zmierzających do znalezienia Skarżącym działki zamiennej, jednakże okazało się to niemożliwie. Proponowane przez Prezydenta Miasta działki nie odpowiadały Skarżącym, z kolei na przyznanie działki (części działki) proponowanej przez Skarżących zgody nie wyraził Prezydent. W trakcie prowadzonego postępowania, w tym trzech rozpraw administracyjnych Skarżący nie doszli do porozumienia z Gminą B. w zakresie przyznania działki zamiennej, dlatego też koniecznym było ustalenie i przyznanie odszkodowania za działkę nr [...] zajętą pod drogę publiczną. Podkreślić należy, iż niezbędnym warunkiem przyznania działki zamiennej jako odszkodowania za utratę własności działki zajętej pod drogę publiczną jest zgoda obecnego właściciela działki, czyli Gminy B. a takiej zgody w niniejszej sprawie nie było. W świetle powyższych rozważań brak jest podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. W tym stanie rzeczy Sąd uznając skargę za nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.