II SA/Bk 463/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku stałego oddala skargę II SA/Bk 463/11 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...].05.2011 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. z [...].03.2011 r. znak [...], którą odmówiono K. M. przyznania zasiłku stałego. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco. K. M. złożyła do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy B. w W. dwa identycznej treści wnioski: z 15.12.2010 r. i z 19.01.2011 r. o przyznanie zasiłku stałego, okresowego i celowego na zakup żywności z programu rządowego, zakup środków czystości, odzieży i obuwia oraz na potrzeby bieżące. Wskazała, że jest w bardzo trudnej sytuacji finansowej i mieszkaniowej. Postanowieniem z [...].01.2011 r. znak [...] Dyrektor OPS Dzielnicy B. przekazał wniosek wraz z niezbędną dokumentacją Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w J. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskodawczyni od 04.09.2010 r. jest podopieczną Stowarzyszenia "W. S." przy ul. S. w W., natomiast na pobyt stały zameldowana jest w miejscowości M. gmina J. Miejsce pobytu wnioskodawczyni w W. zakwalifikowano jako noclegownię i powołując orzecznictwo NSA argumentowano, że w przypadku złożenia wniosku o pomoc społeczną przez osobę bezdomną (do takich kwalifikuje się podmiot przebywający w noclegowni) organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest ten, na którego obszarze właściwości wnioskodawca był ostatnio zameldowany. Dodatkowo wskazano, że wnioskodawczyni otrzymała w 2010 r. pomoc finansową z Ośrodka w W. z uwagi na dobro jej małoletniej córki. Obecnie taka potrzeba nie występuje, bowiem małoletnia przebywa w Domu Dziecka. Decyzją z [...].02.2011 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. odmówił K. M. przyznania pomocy finansowej w postaci zasiłku stałego, celowego i okresowego na zakup żywności oraz zasiłku celowego na zakup środków czystości, odzieży, obuwia i na potrzeby bieżące. Na skutek odwołania złożonego przez wnioskodawczynię Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...].03.2011 r. uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania Kierownikowi Ośrodka Pomocy Społecznej w J. Jako główny powód wyeliminowania jego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego wskazało rozpoznanie jedną decyzją wniosku, który dotyczył różnych form pomocy społecznej – różniących się przesłankami ustalenia uprawnień. Wskazał, że co do każdej z zawnioskowanych form pomocy należało przeprowadzić odrębne postępowanie wyjaśniające, bowiem strona powinna poznać zasady przyznawania konkretnego świadczenia oraz szczegółowe uzasadnienie stanowiska zajętego przez organ co do każdej z form pomocy oddzielnie. Decyzją z [...].03.2011 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. rozpoznał wnioski K. M. z 15.12.2010 r. iż 19.01.2011 r. w zakresie dotyczącym przyznania zasiłku stałego – odmawiając ustalenia uprawnienia do tego zasiłku. W uzasadnieniu wskazano, że obydwa wnioski organ w J. otrzymał 31.01.2011 r. W trakcie postępowania ustalono, że strona na terenie gminy J., objętej właściwością organu, posiada gospodarstwo rolne o pow. 3, 12 ha przeliczeniowych, co daje miesięcznie kwotę 645, 84 zł dochodu. Jego wysokość przekracza kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, określone w art. 8 ustawy o pomocy społecznej tj. kwotę 477 zł. Natomiast zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. W rozpoznawanym przypadku dochód jest wyższy od kryterium dochodowego, zatem wnioskodawczyni nie kwalifikuje się do przyznania zasiłku stałego. K. M. złożyła odwołanie od tej decyzji domagając się przyznania przedmiotowego zasiłku i wskazując, że w takich samych okolicznościach faktycznych sprawy Ośrodek Pomocy Społecznej w B. decyzją z [...].06.2010 r. przyznał jej zasiłek stały, stąd nie rozumie odmiennego postępowania organu w J. Zwróciła uwagę na występujące w kwestionowanej decyzji rozbieżności dotyczące daty przekazania organowi jej podań z 15.12.2010 r. i z 19.01.2011 r. Wskazała, że decyzja została wydana po przekroczeniu terminu załatwienia sprawy wynikającego z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaskarżoną decyzją z [...].05.2011 r. SKO w B. utrzymało w mocy decyzję z [...].03.2011 r. Wskazało, że zasiłek stały przysługuje osobie spełniającej łącznie określone kryteria dotyczące niezdolności do pracy lub wieku i kryterium dochodowe, przy czym niezdolność do pracy została w ustawie zdefiniowana w art. 6 pkt 1 jako niezdolność całkowita, zaliczenie do I lub II grupy inwalidzkiej bądź legitymowanie się znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych. Z kolei według art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 477 zł. Celem ustalenia czy wnioskodawczyni spełnia powyższe przesłanki Ośrodek Pomocy Społecznej w B. przeprowadził w dniu 20.02.100 r. wywiad środowiskowy, z którego wynika, że strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe z miesięcznym dochodem w wysokości 645, 74 zł, który przekracza ustawowe kryterium. W tej sytuacji nie jest możliwe przyznanie jej zasiłku stałego, bowiem pozytywna decyzja w tym przedmiocie może być wydana wyłącznie w razie spełnienia wszystkich kryteriów ustawowych. Odnośnie przekroczenia terminu załatwienia sprawy wskazano, że po przekazaniu akt organowi w dniu 31.01.2011r. rozstrzygnięcie wydano [...].03.2011 r., jednak to spóźnienie nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. K. M. złożyła skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego łącząc ją z wnioskiem o przyznanie od Ministra Pracy i Polityki Społecznej odszkodowania w wysokości 60.000 zł tytułem naprawienia szkody za nieterminowe załatwienie sprawy i naruszenie art. 35 Kpa. Wskazała, że nie rozumie dlaczego obecnie jej wnioski o zasiłek stały załatwia się odmownie, podczas gdy w 2010 r. to świadczenie było jej przyznawane. Zarzuciła niewłaściwość miejscową organu, bowiem, jak stwierdziła, zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wnioski z 15.12.2010 r. i z 19.01.2011 r. złożyła do Ośrodka w B. i on jest właściwy do ich rozpatrzenia, tym bardziej że w dacie ich składania przebywała w Domu Stowarzyszenia "W. S." w W., który nie jest noclegownią i zalicza się do ośrodków pobytu całodobowego, dlatego nie powinna być traktowana jak osoba bezdomna. Zarzuciła pracownikom Ośrodka w B. niekompetencję i bezpodstawne odebranie jej dziecka. Podczas rozprawy w dniu 18.08.2011 r. skarżąca oświadczyła, że gospodarstwo rolne w J. leży odłogiem oraz że otrzymała postanowienie z [...].01.2011 r. o przekazaniu wniosków Ośrodkowi w J. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, bowiem sąd nie podziela podniesionych w niej zarzutów, jak również nie stwierdził z urzędu naruszeń prawa procesowego lub materialnego, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 przy zastosowaniu art. 134 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Zakres przedmiotowy sprawy niniejszej ograniczał się do rozpoznania wniosków K. M. z [...].12.2010 r. i z [...].01.2011 r. w tej ich części, która zawierała żądanie przyznania zasiłku stałego. Jest to wynikiem decyzji SKO z [...].03.2011 r., w której polecono rozdzielenie żądań z wymienionych wniosków do kilku odrębnych postępowań, z których każde dotyczyć będzie innego świadczenia z pomocy społecznej. W sprawie niniejszej w pierwszej kolejności ustosunkowania się wymaga najdalej idący zarzut – naruszenia właściwości organu. Zgodnie bowiem z art. 156 §1 pkt 1 Kpa rozpoznanie sprawy przez organ niewłaściwy jest podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Właściwość organu pomocy społecznej uregulowano w art. 101 ustawy z 12.03.2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z póxn. zm.). Ustęp pierwszy tego przepisu ustanawia zasadę, zgodnie z którą właściwość miejscową gminy w sprawach świadczeń z pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Przepisy ustawy o pomocy społecznej i kodeksu postępowania administracyjnego nie precyzują pojęcia "miejsce zamieszkania". Zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się: fizyczne przebywanie w określonej miejscowości oraz wola, zamiar stałego tam pobytu. Miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest więc to, w którym koncentrują się interesy życiowe danej osoby, bez względu na adres zameldowania. Odnosząc powyższe do sytuacji ze sprawy niniejszej stwierdzić trzeba, że z akt sprawy nie wynika, by wnioskodawczyni posiadała na datę składania wniosku i wydania decyzji miejsce zamieszkania w rozumieniu wyżej wskazanym. W wywiadzie środowiskowym ze stycznia 2011 r. ustalono, że przyjeżdża ona do B. celem poszukiwania mieszkania. Według danych z lutego 2011 r. przebywała jeszcze w lokalu Stowarzyszenia "W. S." w W. (vide k. 5 akt adm.). W marcu 2011 r. zamieszkała w hotelu dla uchodźców "[...]" w B., a korespondencję w dniu 22.03.2011 r. odebrała pod innym adresem, również w B. (k. 15, 20 akt adm.). Częste zmiany miejsca pobytu strony, przy braku jednoznacznych deklaracji o zamiarze pobytu w konkretnej miejscowości i skoncentrowaniu w niej interesów życiowych, nie pozwalają przyjąć że posiada ona miejsce zamieszkania jak stanowi art. 25 Kodeksu cywilnego. Dlatego podstawą ustalenia właściwości organu pomocy społecznej w sprawie niniejszej nie mógł być art. 101 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy. Zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Pojęcie osoby bezdomnej zdefiniowano w art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej jako osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Przepis powyższy przewiduje dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Zgodnie z regulacją art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 21.06.2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 z późn. zm., do której odsyła art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej), pod pojęciem lokal mieszkalny rozumieć należy lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył więc pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych (vide postanowienie NSA z 13.08.2008 r., I OW 42/08, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej wskazać trzeba, że skarżąca nie posiada miejsca zamieszkania. Nie zamieszkuje również w "lokalu mieszkalnym" w rozumieniu powyższym, bowiem tego rodzaju miejscem nie jest hotel dla uchodźców (mający ze swej istoty charakter miejsca przejściowego, a nie docelowego). Skarżąca posiada natomiast zameldowanie na pobyt stały i - jak wynika z wywiadu środowiskowego – mogłaby w tym miejscu zamieszkać razem z ojcem (vide s. 5 części IV wywiadu środowiskowego). Jej sytuacja nie odpowiada zatem dosłownie definicji bezdomności (brak przesłanki niemożliwości zamieszkania w lokalu zameldowania), natomiast zdaniem składu orzekającego wykładnia funkcjonalna przemawia za zastosowaniem w sprawie niniejszej przepisu art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej dla określenia właściwości organu według ostatniego miejsca zameldowania. Niewątpliwie bowiem skarżąca nie posiada miejsca zamieszkania (jak wyżej wykazano), co wyklucza podstawę określenia właściwości według art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Posiadanie natomiast przez nią, przy braku miejsca zamieszkania (co jest główną przesłanką bezdomności), ostatniego stałego meldunku w miejscowości M., gmina J. - odpowiada hipotezie art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Uzasadniało to zastosowanie ostatnio wymienionego przepisu jako podstawy ustalenia właściwości organu I instancji. Pozytywna ocena przesłanki formalnej - właściwości miejscowej organu I instancji, pozwala na merytoryczną kontrolę zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały przysługuje osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Aby otrzymać zasiłek stały powyższe przesłanki muszą być spełnione łącznie. Wówczas organ nie ma podstaw do wydania decyzji odmownej, bowiem rozstrzygnięcie w przedmiocie zasiłku stałego ma charakter związany. Jednak w przypadku niespełnienia chociaż jednej przesłanki – zasiłek nie przysługuje. Kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej ustalono w art. 8 ust. 1 pkt 1 tej ustawy i na dzień wydawania zaskarżonej decyzji wynosiło 477 zł. Jak wynika z akt skarżąca jest osobą samodzielnie gospodarującą. Nie posiada nikogo na utrzymaniu, bowiem jej małoletnia córka przebywa obecnie w Domu Dziecka, co wynika z ustaleń organu oraz przyznania tego faktu w skardze. Natomiast K. M. jest właścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni przeliczeniowej 3,1195 ha (k. 13 akt adm.). Zgodnie z art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 207 zł. Prawidłowo zatem wyliczył organ, że miesięczny dochód skarżącej, liczony jako dochód z gospodarstwa rolnego według ilości ha przeliczeniowych – wynosi 645, 74 zł (3, 1195 ha x 207 zł). Kwota ta niewątpliwie przekracza kryterium dochodowe ustalone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy jako 477 zł. W tych okolicznościach zaakceptować należy stanowisko organu, że skarżącej zasiłek stały nie przysługiwał, bowiem nie spełniła ona warunku niskiej dochodowości. To zwalniało organ od oceny pozostałych przesłanek przyznania spornego zasiłku. Dla wydania decyzji odmownej ich badanie nie było konieczne. W tym miejscu wskazać trzeba, że skarżąca istotnie otrzymała w 2010 r. zasiłek stały (vide decyzja k. 18), jednak jak wynika z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia – nastąpiło to w innych okolicznościach faktycznych. Wyliczono wówczas zasiłek stały jak dla osoby w rodzinie, a nie jak obecnie dla osoby samotnie gospodarującej. Poprzednie ustalenia nie mogły zatem stanowić wiążącego punktu odniesienia dla sprawy niniejszej. Skutku w postaci wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego nie mógł spowodować zarzut przekroczenia terminu rozpoznania sprawy. Istotnie jest tak, jak twierdzi skarżąca, że zgodnie z art. 35 Kpa sprawy powinny być rozpoznawane bez zbędnej zwłoki, w przypadku spraw wymagających postępowania wyjaśniającego - obowiązują terminy miesięczne, a szczególnie skomplikowanych – dwumiesięczne. W sprawie niniejszej Ośrodek Pomocy Społecznej w J. otrzymał wnioski skarżącej z 15.12. 2010 r. i z 19.01.2011 r. – w dniu 31.01.2011 r., co wskazano w decyzji pierwszoinstancyjnej. Pierwsza decyzja w sprawie została wydana [...].02.2011 r., jednak wyeliminowało ją z obrotu prawnego SKO w dniu [...].03.2011 r. Drugą decyzję wydano [...].03.2011 r., a więc zaledwie półtora miesiąca od otrzymania wniosków i to po przeprowadzonym w międzyczasie postępowaniu odwoławczym. W tych okolicznościach brak jest podstaw do twierdzenia, że mogło to mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, co słusznie zauważyło SKO. Odnośnie żądania zasądzenia od Ministra Pracy i Polityki Społecznej odszkodowania w kwocie 60.000 zł wskazać należy, że właściwym do jego rozpoznania jest sąd powszechny. Sąd administracyjny może orzec o roszczeniach pieniężnych (grzywnach i odszkodowaniach) w sprawach ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 149 p.p.s.a.) lub w sprawach ze skarg na niewykonanie wyroku (art. 154 p.p.s.a.). Sprawa niniejsza nie należała do żadnej z tych kategorii. Oceniając zaskarżoną decyzję jako zgodną z prawem, sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.