II SA/Bk 466/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmiany lasu na użytek rolny oddala skargę Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. została wydana przy następujących ustaleniach faktycznych i ocenie prawnej. W dniu 30 stycznia 2019 r. Z. P. P. oraz L. P. P. wystąpili do Starosty Ł. z wnioskiem o wyrażenie zgody na dokonanie zmiany lasu o powierzchni 0,21 ha na użytek rolny na działce nr [... o powierzchni ogólnej 6,32 ha, położonej w obrębie miejscowości P., gmina N. Uzasadniając złożony wniosek wskazali, że zagospodarowanie terenu wokół działki nr [...] całkowicie uniemożliwia wjazd ciągnika z zestawem maszyn na część działki użytkowaną rolniczo i zdecydowanie utrudnia racjonalne jej wykorzystanie. Wnioskodawcy oświadczyli jednocześnie, że nigdy nie byli i nie są rolnikami, a obecnie przebywają na emeryturze i chcieliby osiągać pożytki i przychody z nieruchomości. Wyjaśnili, że corocznie mają duże trudności ze znalezieniem rolnika z odpowiednim sprzętem do intensywnej uprawy użytku rolnego właśnie ze względu na brak dojazdu i możliwości użycia maszyn i urządzeń rolniczych, co często pozbawia ich szansy uzyskania przychodu z ich własności, do czego ma prawo każdy właściciel. W ocenie wnioskodawców stan zdrowotny drzewostanu jest zły, obumierające gałęzie masowo opadają i stwarzają zagrożenie dla ludzi i mienia, ze względu na sąsiedztwo rzeki i terenów turystyczno – rekreacyjnych. Starosta Ł. decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr[...], na podstawie art. 13 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, odmówił wnioskodawcom dokonania zmiany lasu na użytek rolny na działce o numerze [...] położonej w obrębie miejscowości P., gmina N., wskazując, że nie została spełniona przesłanka w postaci szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu. Powołując się na sporządzoną przez Nadleśnictwo Ł. negatywną opinię co do możliwości wnioskowanej zmiany lasu na użytek rolny oraz przeprowadzone w dniu 30 stycznia 2019r. oględziny na gruncie organ stwierdził, że ustawa o lasach nie przewiduje możliwości zmiany gruntu leśnego na drogę dojazdową, o co wnoszą wnioskodawcy. Taką zaś możliwość przepisy przewidują jedynie w przypadku dokonania przejazdu do zabudowy zagrodowej, natomiast wnioskodawcy, jak oświadczyli, nie są rolnikami. Organ I instancji zgodził się jednocześnie z opinią Nadleśnictwa Ł., że utworzenie drogi leśnej na przedmiotowej działce nie będzie wymagało przeklasyfikowania gruntu leśnego na grunt rolny, a wydzielenie tego typu dojazdu umożliwi przejazd sprzętu rolniczego oraz ułatwi prowadzenie prac gospodarczych w drzewostanie. Starosta powołując się dodatkowo na orzecznictwo sądowoadministracyjne wyjaśnił, iż niezdefiniowane ustawowo pojęcie "szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu" należy pojmować jako sytuację wyjątkową, nadzwyczajną, a powoływana we wniosku słaba jakość techniczna lasu, która w rzeczywistości nie została potwierdzona przez Nadleśnictwo, nie może być uznana za taką sytuację. Ta tej podstawie organ uznał, że w przedmiotowej nie zaistniała przesłanka uzasadniająca przekwalifikowania lasu na użytek rolny. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Z. P. P., zarzucając organowi I instancji, że zbyt powierzchownie odniósł się do argumentów wnioskodawcy o konieczności utworzenia dojazdu przez las do gruntów rolnych. Zdaniem skarżącego zarówno rozstrzygnięcie jak i uzasadnienie decyzji opiera się tylko na stanowisku Nadleśnictwa Ł. wyrażonym w piśmie z dnia 21 lutego 2019r., tymczasem opinia ta nie jest wiążąca dla organu, co do stwierdzenia w kwestii zasadności zgody lub braku zgody na przekształcenie lasu. Poza tym, jak podkreślił autor odwołania, organ nie wziął pod uwagę, że przekształcenie nie zaburzy funkcjonowania lasu i nie doprowadzi do utraty wartości przyrodniczych tej powierzchni gruntu, co zostało stwierdzone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem Skarżącego przy wydawaniu decyzji uznaniowej organ powinien mieć też na uwadze brzmienie art. 7 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie podzieliło argumentacji odwołania i decyzją z [...] maja 2019r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając wydane rozstrzygniecie Kolegium w pierwszej kolejności powołało się na art. 13 ust. 2 ustawy o lasach wyjaśniając, że zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. W związku z tym, iż przesłanka, od której spełnienia uzależniona została możliwość zmiany przeznaczenie gruntu z lasu na użytek rolny, sformułowana została przez ustawodawcę w sposób ogólny, to w każdym przypadku – zdaniem organu - konieczne jest dokonanie oceny wskazywanych przez stronę okoliczności. Przy czym zmiana, przeznaczenia lasu na użytek rolny, musi być dla właściciela lasu czymś niezbędnym w danej sytuacji, ale potrzeba ta winna być uzasadniona przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny sytuacji strony i jej argumentów. Ponadto, jak podkreśliło Kolegium, nie wystarcza samo wykazanie wystąpienia uzasadnionych potrzeb po stronie właściciela lasu, konieczne jest jeszcze wykazanie ich szczególnego charakteru, przy czym szczególnie uzasadniona potrzeba właściciela lasu, mająca uzasadniać przekształcenie lasu w użytek rolny, musi być aktualna (realna) w dacie występowania z wnioskiem, a nie tylko być potencjalna. Ważna potrzeba życiowego właściciela lasu, która skłoniła go do wystąpienia z wnioskiem, winna być na tyle realna, że jej szybkie niezaspokojenie stanowiłoby wręcz zagrożenie dla egzystencji właściciela lasu. Rozważając w tym kontekście opisane we wniosku uzasadnienie dla zmiany lasu na użytek rolny, organ doszedł do wniosku, że zamiar skarżącego, wiążący się z chęcią wykorzystywania tego terenu jako drogi dojazdowej do pola uprawnego, jest niewątpliwie ważny, lecz nie może być uznany za szczególnie uzasadniona potrzebę, w rozumieniu przepisu art. 13 ust. 2 ustawy. Tym bardziej, że po pierwsze nie da się przyjąć, że droga w lesie to użytek rolny, a po drugie z art. 29 ustawy o lasach wynika wprost możliwość utworzenia w lesie drogi leśnej. Również pozostałe argumenty wskazywane przez skarżącego, zdaniem SKO, nie mogą być uznane za wystarczające do uwzględnienia wniosku, w tym również fakt, iż dla owego przedsięwzięcia nie jest konieczna opinia Nadleśnictwa Ł., czy też pominięcie przy ocenie sprawy sposobu zagospodarowanie terenów sąsiednich. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiódł Z. P.P. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 oraz art. 77 §1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nie wyjaśniły bowiem w dostateczny sposób stanu faktycznego sprawy oraz wbrew przepisom art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W ocenie skarżącego organ odwoławczy bezkrytycznie przyjął ustalenia zawarte w decyzji organu I instancji, przy czym opinie tam zawarte są niczym nie uzasadnione, nie poparte faktami, ale stanowią dowolną ocenę, która ma uzasadniać negatywne przesłanki uniemożliwiające pozytywne rozpoznanie wniosku. Stanowisko zaś, że sytuacja życiowa wnioskodawców nie uzasadnia żądania, lekceważy, zdaniem skarżącego, konstytucyjne i własnościowe prawa. Skarżący podkreślił, ze jest właścicielem gruntu rolnego, ale nie może o nim decydować, ponosi obowiązki właściciela, lecz nie może korzystać z praw mu przynależnych. Tym bardziej, że nie chodzi o czerpanie dochodu z przekształcenia lasu, ale przede wszystkim o prawo czerpania dochodu z użytku rolnego, usytuowanego w dalszej części działki nr 8, z powodu braku odpowiedniego przejazdu przez las do tego użytku. Autor skargi wyjaśnił jednocześnie, że chce urządzić przejazd na swoich gruntach tylko w wyłącznie dla swoich potrzeb i nie chce dzielić lasu oznakowaną drogą leśną. Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i ewentualnie decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wbrew zarzutom skargi nie naruszają prawa materialnego, a ich wydanie poprzedziło postępowanie, w którym nie uchybiono regułom prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Ł. odmawiającej dokonania zmiany lasu na użytek rolny w obszarze działki o nr [...], obręb miejscowości P., Gmina N. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz.U z 2018r. poz.2129), zgodnie z którym zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Stosownie zaś do art. 8 ustawy o lasach, podstawowymi zasadami prowadzenia gospodarki leśnej jest powszechna ochrona lasów, trwałość utrzymania lasów, ciągłość i zrównoważone wykorzystanie wszystkich funkcji lasów oraz powiększanie zasobów leśnych. Przywołana wyżej treść art. 13 ust. 2 ustawy o lasach wskazuje, że zmiana lasu na użytek rolny następuje wskutek decyzji administracyjnej wydawanej w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przy czym skoro ustawodawca zezwala na zmianę przeznaczenia lasu jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów, to obowiązek wykazania, że w danej sprawie tego rodzaju szczególnie uzasadniona potrzeba wystąpiła, ciąży na właścicielu lasu, który powinien przedstawić wyczerpującą argumentację przemawiające za niezbędnością tego przeznaczenia (por. wyrok NSA z 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2196/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Dla ustalenia istnienia "szczególnie uzasadnionych potrzeb" nie wystarcza też wystąpienie po stronie właściciela zwykłych, ale konieczne jest wystąpienie potrzeb kwalifikowanych czyli nadzwyczajnych, wyjątkowych, a zatem wyraźnie odbiegających od potrzeb typowych. Prawidłowa wykładnia art. 13 ust. 2 ustawy o lasach nie może być bowiem oderwana od podstawowych uregulowań tej ustawy, w szczególności od zawartej w art. 1 zasady zachowania, ochrony i powiększenia zasobów leśnych oraz zasady gospodarki leśnej w powiązaniu z innymi elementami środowiska i z gospodarką narodową, a także regulacji, iż przepisy ustawy stosuje się do lasów bez względu na formę ich własności (art. 2 ustawy). Ponadto należy zauważyć, że art. 13 ust. 1 ustawy o lasach nakłada na właścicieli lasów obowiązek utrzymania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania. W związku z powyższym przyjąć należy, że uszczuplanie powierzchni leśnej jest wyjątkiem od zasady utrzymywania dotychczasowej ich powierzchni leśnej, a nawet jej zwiększania. Jako wyjątek powinien być stosowany tylko po dogłębnej analizie przesłanek wynikających z ustawy. Przesłanka "szczególnie uzasadnionych potrzeb" nie została co prawda ustawowo sprecyzowana, ani wyjaśniona, ale jej rozumienie wypracowane zostało przez orzecznictwo sądów administracyjnych, której tut. sąd w pełni podziela. I tak pod sformułowaniem szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu należy rozumieć sytuację wyjątkową, będącą dla właściciela czymś absolutnie niezbędnym w danej sytuacji i jednocześnie uzasadnioną nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z 24 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Po 827/17, CBOSA). Tym samym powody wystąpienia z wnioskiem powinny wykraczać poza subiektywny interes strony, nawet jeżeli jest on uzasadniony. Szczególnie uzasadnionej potrzeby nie należy też utożsamiać z uzasadnionym interesem strony, sprowadzającym się np. do chęci zagospodarowania działki dla celów rekreacyjnych, czy hodowlanych. Musi to być realna (a nie potencjalna) potrzeba wykraczająca poza potrzebę zwykłą, (a więc wyjątkowa, kwalifikowana, uzasadniona szczególnymi okolicznościami), która w sytuacji konkretnego właściciela, przeważa nad ww. ciążącymi na nim obowiązkami ochrony i trwałości utrzymania lasu (vide: wyroki w sprawach o sygn. II OSK 1448/10, II SA/Bk 1184/13, II SA/Bk 374/12 CBOSA). Wyjątkowość sytuacji właściciela lasu, ubiegającego się o zezwolenie na jego zmianę na użytek rolny, postrzegana poprzez pryzmat ciążących na nim obowiązków oraz celów ustawy o lasach, powinna mieć zatem wagę przewyższającą wartości chronione przedmiotową ustawą. W związku z powyższym uszczuplanie powierzchni leśnej jest wyjątkiem od zasady jej dotychczasowego utrzymywania (a nawet jej zwiększania), który powinien być stosowany po dogłębnej analizie przesłanek wynikających z ustawy (zob. wyrok NSA z 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2196/14, CBOSA), przy uwzględnieniu opisanych wyżej priorytetowych celów i wartości nią chronionych. Przenosząc powyższe rozważania na płaszczyznę niniejszej sprawy należy zgodzić się z rozstrzygnięciem organów, że w przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazał, iż zachodzą szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu, umożliwiające wnioskowaną zmianę lasu na użytek rolny, zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. W szczególności nie wykazał, że ze względu na jego sytuację życiową i materialną taka zmiana jest niezbędna. Co prawda skarżący wskazał, że z powodu braku odpowiedniego przejazdu przez las do pola uprawnego, usytuowanego w dalszej części działki nr [...], utrudnione jest jego racjonalne wykorzystanie, tym niemniej jak słusznie stwierdziły orzekające w sprawie organy, konieczność utworzenia dojazdu przez las do części działki użytkowanej rolniczo nie uzasadnia przekształcenia gruntu leśnego na użytek rolny, albowiem droga nie jest użytkiem rolnym. Jak wynika z analizowanego art. 13 ust. 2 ustawy o lasach las nie może zostać zmieniony na żaden inny rodzaj gruntu – jedynie na użytek rolny. Ustawa o lasach nie definiuje wprawdzie pojęcia "użytek rolny", mając jednak na uwadze spójność systemu prawa, przy interpretacji tego pojęcia należy sięgnąć do definicji "użytku rolnego" zawartej w ustawie z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2012 r., poz. 803 ze zm.). Użytkiem rolnym, zgodnie z art. 2 pkt 5 tej ustawy, są natomiast grunty orne, sady, łąki trwałe, pastwiska trwałe, grunty rolne zabudowane, grunty pod stawami i grunty pod rowami. Jest to katalog zamknięty i żadne inne grunty nie mogą zostać uznane za użytki rolne. Tymczasem właściciele lasu, zarówno we wniosku o zmianę lasu, jak i w późniejszych pismach konsekwentnie podnosili, że zmiana lasu polegać ma na realizacji drogi dojazdowej do części należącego do nich gruntu rolnego, po której mogłyby się poruszać maszyny i urządzenia rolnicze, dla którego istniejący przejazd przez środek lasu jest zbyt wąski. W ocenie sądu powołana argumentacja dla wniosku o zmianę lasu, choćby nawet stanowiła szczególnie uzasadnioną potrzebę właściciela lasu, nie może jednak przynieść oczekiwanego rezultatu. Droga dojazdowa do gruntów rolnych nie stanowi bowiem, jak słusznie podkreśliło Kolegium w zaskarżonej decyzji - użytku rolnego. W myśl art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.) drogi dojazdowe do gruntów rolnych są gruntami rolnymi, jednakże są to grunty odrębne od użytków rolnych. Skoro zatem art. 13 ust. 2 ustawy o lasach zezwala na zamianę lasu jedynie na użytki rolne, a intencją wnioskodawców na wydzielonej z lasu powierzchni 0,21 ha było utworzenie drogi dojazdowej, która bezsprzecznie nie stanowi użytku rolnego, to złożony przez nich wniosek nie mógł być pozytywnie załatwiony. Bez znaczenia prawnego pozostają w tej sytuacji rozważania na temat szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu (analogicznie NSA w wyroku z dnia 22 czerwca 2016r., sygn., akt II OSK 2567/14, CBOSA). W realiach zaistniałej sprawy należy dodatkowo zasygnalizować, na co trafnie zwrócił uwagę organ I instancji, że wnioskodawcy w oparciu o art. 29 ustawy o lasach, mogą wystąpić o utworzenie drogi leśnej, po której zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 6 ustawy o lasach, będą mogły legalnie poruszać się pojazdy silnikowe. Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi o naruszeniu przez orzekające organy przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., sąd uznał je za niezasadne. Organy administracji przeprowadziły postępowanie zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, uwzględniły całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie, a dokonana przez nie analiza okoliczności faktycznych, jak i przeprowadzone postępowanie dowodowe nie nasuwają wątpliwości co do ich prawidłowości. W oparciu o powyższy materiał dowodowy, a także argumentację przedstawioną przez wnioskodawców, organy obu instancji słusznie uznały, że w przedmiotowej sprawie niedopuszczalna jest zmiana opisanego wyżej fragmentu leśnego na użytek rolny. Zaskarżona decyzja została właściwie uzasadniona, a argumentacja w niej zawarta wynika z rozważenia wszystkich zarzutów odwołania. Nie doszło zatem - wbrew zarzutom skargi, do naruszenia przepisów procesowych. Uwzględniając powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), skargę oddalił.