II SA/Bk 468/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 04 października 2011 r. sprawy ze skargi S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialności Spółka komandytowa w S. na decyzję Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektora Pracy w B. z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany terminu realizacji nakazu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Państwowej Inspekcji Pracy Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektora Pracy w B. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Okręgowy Inspektor Pracy w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezesa Zarządu S. [...] z siedzibą w S. (powoływana dalej jako: Spółka) od decyzji Inspektora Pracy w B. z dnia [...] lutego 2011r. odmawiającej zmiany terminu realizacji decyzji nr [...] z dnia [...] października 2008r. nakazu nr rej. [...] w sprawie obniżenia, do wartości co najmniej najwyższej dopuszczalnej, stężenia ołowiu na stanowiskach pracy brygadzista mieszalnika komponentów i operator mieszalnika, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne: Wnioskiem z 28 grudnia 2010r. Spółka zwróciła się do Państwowego Inspektora Pracy w B. o przedłużenie do dnia 30 września 2012r., terminu wykonania obowiązku określonego w nakazie nr rej. [...] w sprawie obniżenia do wartości co najmniej najwyższej dopuszczalnej stężenia ołowiu na stanowiskach pracy brygadzista mieszalnika komponentów i operator mieszalnika. Decyzją z [...] lutego 2011r. Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B., na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił zmiany terminu realizacji obowiązku określonego w decyzji nr [...] nakazu nr rej. [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w dniach 12-13, 17, 26 i 27 stycznia 2011r. inspektorzy pracy przeprowadzili w zakładzie Spółki czynności kontrolne, które wykazały, że tępo dokonywania zmian polegających na zastępowaniu stabilizatora ołowiowego bezołowiowym jest wolniejsze, niż deklarowała Spółka podczas kontroli w październiku 2008 roku. Na podstawie dokonanej oceny warunków pracy i stanu zaawansowania realizacji nałożonych obowiązków organ nie wyraził zgody na zaproponowany przez Spółkę termin. Z powyższą decyzją nie zgodziła się Spółka i wniosła odwołanie do Okręgowego Inspektora Pracy w B. W pierwszej kolejności zarzucono, że zaskarżona decyzja została wydana przez inspektora M. K., o której wyłączenie Spółka zwróciła się wnioskiem z 31 stycznia 2011r. W ocenie Spółki zakres przeprowadzonej przez ww. osobę kontroli była znacznie szerszy niż wymagało tego rozpatrzenie wniosku o przedłużenie terminu nałożonego na Spółkę – obowiązku. Ponadto decyzja Pani K. została oparta na ustaleniach protokołu kontroli (nr [...]), z którymi Spółka się nie zgadza i co do których złożyła zastrzeżenia. W ocenie Prezesa Spółki prowadzona na terenie jego zakładu kontrola była nielegalna, albowiem upoważnienie inspektora M. K., podpisane przez Nadinspektora Pracy R. S.w zastępstwie Kierownika Oddziału PIP w S. K. H. i przy wykorzystaniu imiennej pieczęci kierownika oddziału było nieważne. Tym samym nieważne było przedłużenie tego upoważnienia przez kontrolującego M. K. Zdaniem Spółki z akt postępowania z protokołu kontroli powinny być usunięte wszystkie dowody zebrane w okresie działania bez skutecznego i ważnego upoważnienia w/w inspektora pracy. Strona podnosiła też, że utrudniono jej przygotowanie zastrzeżeń do protokołu kontroli nie doręczając wszystkich załączników, a także, iż nie zawiadomiono jej o możliwości końcowego zapoznania się z aktami. Spółka stwierdziła, że protokół kontroli nie został podpisany przez wszystkich kontrolujących inspektorów pracy, w tym przez tych kontrolerów, którzy skutecznie byli upoważnieni do kontroli. Zarzuciła też, że doszło do przekroczenia dopuszczalnego czasu trwania kontroli. Zdaniem spółki trwała ona od 2.11.2010r. do 27.01.2011r., przy czym nie mają tu zastosowania przepisy MOP, ani ustawy o PIP dotyczące przedłużonego czasu trwania kontroli, skoro prowadzący kontrolę inspektor nie posiadał skutecznego upoważnienia. Końcowo Spółka stwierdziła, że w trakcie kontroli przeprowadzono badania środowiska pracy, które wykonało – na zlecenie Pani Inspektor - Laboratorium PIP w G., a Spółka nie otrzymała wyników tychże pomiarów. Konkludując zarzuty odwołania Spółka podkreśliła, że nie została zawiadomiona o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, pomimo, że uprawnienie takie wynika wprost z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Okręgowy Inspektor Pracy w B. nie uwzględnił argumentów odwołania i decyzją z [...] kwietnia 2011r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Na wstępie powyższego rozstrzygnięcia organ podkreślił, że w dniu, w którym Spółka złożyła odwołanie bezprzedmiotowe było już orzekanie w kwestii przedłużenia terminu wykonania obowiązku nałożonego decyzją nr [...], z uwagi na wyniki badań chemicznych z 1 marca 2011r. przeprowadzonych przez Laboratorium Badań Środowiska Pracy TOP w S., które wykazały, że obowiązek z decyzji nr [...] został wykonany. W tych okolicznościach, zdaniem organu, Spółka powinna poinformować inspektora pracy o wykonaniu decyzji, a nie składać odwołanie. Ustosunkowując się natomiast do treści odwołania stwierdził, że zarzuty w nim zawarte nie zasługują na uwzględnienie. W ocenie organu kwestia upoważnienia udzielonego inspektorowi M. K. nie ma znaczenia w tej sprawie, albowiem zostało ono udzielone w dniu [...] października 2010r. i przedłużone w dniu 22 listopada 2010r., tymczasem przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w dniu 28 grudnia 2010r. Odnosząc się natomiast do zakwestionowanego przez Spółkę sposobu sporządzania protokołu z kontroli, Okręgowy Inspektor Pracy stwierdził, że przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nie nakładają obowiązku podpisywania protokołu kontroli przez wszystkie osoby biorące udział w kontroli. Każdy, bowiem z inspektorów jest samodzielnym i niezależnym organem prowadzącym kontrolę, mającym uprawnienie do wydawania decyzji administracyjnych. Wymóg z art. 31 ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy jest spełniony przez podpisanie protokołu z kontroli nawet przez jednego inspektora przeprowadzającego kontrolę. Końcowo organ stwierdził, że samo złożenie wniosku o wyłączenie z postępowania inspektora pracy nie powoduje automatycznie skutku w postaci odsunięcia inspektora od postępowania, w momencie zaś rozpatrywania tego wniosku postępowanie było już zakończone zaskarżoną decyzją. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyła Spółka S., wnosząc o stwierdzenie nieważności tej decyzji ewentualnie o jej uchylenia w całości. Uzasadniając złożoną skargę Spółka podtrzymała w całości zarzuty zawarte w odwołaniu akcentując brak ważnego i skutecznego umocowania do kontroli inspektora M. K., podpisanego pod protokołem kontroli, będącym faktycznie podstawą decyzji I i II instancji. Podkreśliła, że organ II instancji nie odniósł się też do zarzutu niedopuszczalności przedłużenia upoważnienia, albowiem poruszył kwestię przedłużenia czasu trwania kontroli, która jest czym innym niż przedłużenie upoważnienia. W ocenie skarżącej Spółki brak ważnego upoważnienia po stronie pana K. wpływa na ważność całego postępowania kontrolnego przeprowadzonego przez inspektorów K. i K., gdyż było to jedno postępowanie, z którego sporządzono jeden protokół. Protokół ten był następnie podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Spółka zwróciła też uwagę na brak zawiadomienia strony przez organ I instancji o możliwości zapoznania się z całością materiału dowodowego przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej. Skarżąca spółka podkreśliła, jakie konsekwencje miało dla niej niedoręczenie wraz z protokołem kontroli wszystkich jego załączników. Brak zaś podpisania protokołu kontroli przez wszystkich inspektorów biorących udział w kontroli, stanowi – zdaniem skarżącego – naruszenie art. 31 ust. 3 ustawy o PIP. Skarżąca podtrzymała jednocześnie zarzut naruszenia art. 24 kpa poprzez wydanie decyzji bez rozpatrzenia wniosku o wyłączenie z postępowania inspektor M. K. W skardze zawarty został też zarzut naruszeń przepisów postępowania przy przesłuchaniu świadków, polegających na niedopuszczeniu przedstawicieli spółki do udziału przy czynnościach przesłuchania świadków. Zdaniem skarżącej spółki oparcie decyzji na dowodach przeprowadzonych przez organ z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej, stanowi ewidentne naruszenie art. 77 ust. 6 ustawy o działalności gospodarczej. Okręgowy Inspektor Pracy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Okręgowego Inspektora Pracy w B. z [...] kwietnia 2011r. utrzymująca w mocy decyzję Inspektora Pracy z 15 lutego 2011r. odmawiającą, na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: kpa), zmiany terminu realizacji decyzji nr [...] nakazu nr rej. [...] zobowiązującego skarżącą Spółkę do obniżenia, do wartości co najmniej najwyższej dopuszczalnej, stężenia ołowiu na stanowiskach pracy brygadzista mieszalnika komponentów i operator mieszalnika. W związku z tym, iż zaskarżona decyzja, co wprost przyznał organ I instancji, została wydana w oparciu o ustalenia protokołu kontroli nr rej. [...], sporządzonego w dniu 27 stycznia 2011r. przez inspektorów M. K. i M. K., Sąd zobowiązany był zbadać, czy przeprowadzona kontrola i sporządzony na jej podstawie – protokół nie naruszają obowiązujących przepisów prawa. Ustalenia te mają zasadnicze znaczenie w rozpoznawanej sprawie, albowiem jak słusznie wywodzi skarżący, stwierdzenie wadliwości prowadzonej kontroli skutkuje wadliwością podjętej, na jej podstawie, decyzji. Regulacje prawne dotyczące zasad i trybu kontroli przez organy inspekcji pracy pracodawców będących przedsiębiorcami, zawarte są w przepisach dwóch ustaw: ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.) i ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2007r. Nr 89, poz. 589 ze zm.). W postępowaniu zaś przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w ustawie o Państwowej Inspekcji Pracy bądź w przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy). W tym miejscu należy zaznaczyć, że protokół kontroli nr rej. [...], sporządzony w dniu [...] stycznia 2011r. przez inspektorów M. K. i M. K., był już wcześniej poddany ocenie tutejszego Sądu, który w wyroku z 20 września 2011r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 423/11 wskazał na liczne uchybienia, świadczące o niezgodności z prawem działań organów państwowej inspekcji pracy. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela powyższe ustalenia. Przede wszystkim trafny jest najdalej idący zarzut skargi wskazujący na brak ważnego i skutecznego upoważnienia do kontroli inspektora M. K. Wprawdzie w postępowaniu będącym przedmiotem wniosku z 28 grudnia 2010r. kontrolę przeprowadzała inspektor M. K., jednakże, w związku z tym, iż organy inspekcji pracy prowadzili jedno postępowanie, z którego został sporządzony jeden protokół, wadliwość upoważnienia inspektora K. spowodowała wadliwość całego protokołu, a w konsekwencji i zaskarżonej decyzji. Upoważnienie dla pana K. podpisane zostało w zastępstwie Kierownika Oddziału w S. OIP K. H. przez nadinspektora OIP R. S., który zgodnie z zakresem czynności zastępuje Kierownika Oddział OIP. Tymczasem przepisy art. 24 ust. 6 i ust. 7 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, nie pozostawiają wątpliwości, że upoważnienie do przeprowadzenia kontroli wydają Główny Inspektor Pracy i jego zastępcy oraz okręgowi inspektorzy pracy i ich zastępcy a także kierownicy oddziałów OIP w randze nadinspektorów pracy, o ile zostali upoważnieni przez Okręgowego Inspektora Pracy do wydawania upoważnień do kontroli. Zastępcy kierowników oddziałów OIP w ogóle nie zostali wymienieni w katalogu podmiotów uprawnionych do udzielania inspektorom pracy upoważnień do kontroli. Uprawnień do udzielania inspektorom pracy upoważnień do kontroli pracodawców, nie można domniemywać ani wyprowadzać z zakresu obowiązków. Jest to uprawnienie wynikające wprost z ustawy, którego nie można wyprowadzać z aktów pozaustawowych ani modyfikować w zależności od sytuacji i potrzeb organu kontroli. W konsekwencji braku skutecznego upoważnienia do kontroli udzielonego inspektorowi M. K., także dokonane przez tego inspektora "przedłużenie" własnego upoważnienia do kontroli należy traktować jako bezskuteczne. Niezależnie od tej przyczyny bezprawności "przedłużenia" umocowania do kontroli, zauważyć należy, iż ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy w ogóle nie przewiduje instytucji przedłużenia upoważnienia do kontroli. Upoważnienie jest ważne przez określony w jego treści czas kontroli i z chwilą upływu wskazanego w upoważnieniu terminu zakończenia kontroli wygasa, w związku z czym kontynuowanie działań kontrolnych przez danego inspektora wymaga wystawienia nowego upoważnienia, oczywiście przez podmiot uprawniony ustawowo do wydawania upoważnień. W ocenie Sądu zasadny jest też zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez niepodpisanie protokołu z kontroli przez wszystkich inspektorów pracy przeprowadzających kontrolę. Przepis stanowi ogólnie o obowiązku podpisania protokołu kontroli przez inspektora pracy prowadzącego kontrolę oraz przez osobę lub organ reprezentujący podmiot kontrolowany. W sytuacji, gdy kontrolę przeprowadza kilku inspektorów pracy i ustalenia każdego z inspektorów stanowią "bazę" późniejszych nakazów, podpisanie się przez wszystkich inspektorów dokonujących ustaleń pod ich treścią, jest konieczne. Zauważyć na marginesie należy, iż opowiedzenie się za poglądem prezentowanym przez organ, iż wystarczające było podpisanie protokołu z kontroli wyłącznie przez inspektora M. K. i M. K., prowadzi do niemożności zaakceptowania tego protokołu z racji braku skutecznego upoważnienia inspektora K. do prowadzenia czynności kontrolnych, w konsekwencji także do podpisywania się pod ustaleniami pokontrolnymi. Za trafny należy uznać także zarzut wydania nakazów przed rozpoznaniem wniosku o wyłączenie inspektor M. K. Z przepisu art. 79 "a" ust. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wynika, że do pracowników organów kontroli oraz osób wykonujących czynności kontrolne, a niebędących pracownikami stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczące wyłączenia pracownika, chyba, że przepisy ustaw odrębnych stanowią inaczej. W odrębnej w stosunku do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej ustawie o Państwowej Inspekcji Pracy, nie została zniesiona instytucja wyłączenia pracowników organów kontroli oraz osób wykonujących czynności kontrolne, a nadto ustawa ta w zakresie prowadzonych przed organami PIP postępowań, odsyła – w kwestiach nieuregulowanych – do stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Złożenie wniosku o wyłączenie od udziału w postępowaniu inspektor M. K., zrodziło po stronie organu obowiązek rozpatrzenia tego wniosku przed zakończeniem postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy organ ustosunkował się zaś do wniosku o wyłączenie zawartego w piśmie z dnia 31 stycznia 2011r. (vide: kserokopia wniosku k. 66 -68 akt sądowych) dopiero w piśmie z dnia 2 marca 2011r. (vide: kserokopia pisma k. 89-90 akt sądowych), a zatem po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Znamiennym przy tym jest fakt, że decyzję z [...] lutego 2011r. sporządziła i podpisała inspektor M. K., o której wyłączenie dwa tygodnie wcześniej zwróciła się skarżąca Spółka. Okoliczności zaistniałe w przedmiotowej sprawie stanowią typowy przykład naruszenia przez organ art. 24 § 3 kpa. Uniemożliwienie kontrolowanej spółce lub osobom przez nią upoważnionym uczestnictwa w czynnościach przesłuchania pracowników, jest w sprawie faktem przyznanym przez organ (vide: treść odpowiedzi na skargę) i stanowi oczywiste naruszenie art. 80 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który wprost stanowi, że czynności kontrolnych, do których także zalicza się przesłuchanie pracowników (vide: art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy) dokonuje się w obecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej. Wyłączenie obowiązku zapewnienia udziału przy czynnościach kontrolnych osoby reprezentującej podmiot kontrolowany, nastąpić może jedynie w przypadkach enumeratywnie wyliczonych w ustępie 2 art. 80 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Na żadną z okoliczności wyłączających obecność reprezentanta pracodawcy przy czynnościach przesłuchania pracowników, organ kontroli się nie powołał. Końcowo należy też zwrócić uwagę, iż przeprowadzona przez inspektor M. K. kontrola w przedsiębiorstwie skarżącego znacznie przekraczała ramy wszczętego postępowania. Kontrola ta, wbrew stanowisku organu II instancji, nie dotyczyła jedynie kwestii związanych ze stopniem zaawansowania realizacji decyzji nr [...] nakaz nr rej. [...], albowiem jak wynika wprost z decyzji organu I instancji, inspektorzy w trakcie kontroli badali również, jak Spółka stosuje przepisy bezpieczeństwa i higieny pracy w zakresie dotyczącym zatrudniania pracowników. Powyższe czynności bez wątpienia wykraczały poza zakres wszczętego wnioskiem z 28 grudnia 2010r. – postępowania. Mając na uwadze powyższe należało podzielić argumentację skargi i uznać, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca jej wydanie decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa mającym wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 10 ze zm.), co spowodowało konieczność ich uchylenia. Uwzględnienie skargi zrodziło obowiązek zamieszczenia w wyroku stwierdzenia o niemożności wykonania zaskarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 210 § 1 cytowanej ustawy.