II SA/Bk 468/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia S. w W. na decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa B. w B. z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję Wnioskiem z dnia [...] marca 2016 r. Stowarzyszenie S. O. w W. zwróciło się drogą poczty elektronicznej do Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa B. o udzielenie na podstawie art. 61 Konstytucji RP o udostępnienie, drogą poczty elektronicznej, informacji publicznej w zakresie: – informacji o zawartych umowach na sprzedaż drewna w okresie od 1 stycznia 2010 do 3 marca 2016 r. poprzez podanie informacji o stronach poszczególnych umów, kwoty na jakie te umowy opiewały, przedmiocie tychże umów, ewentualnie zaś o dacie ich zawarcia, – podania adresu strony internetowej Biuletynu Informacji Publicznej nadleśnictwa, pod którym znajduje się pełna dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających (czyli informacji, które obligatoryjnie muszą znajdować się w Biuletynie Informacji Publicznej na podstawie art. 8 ust. 3 zd. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz.U. 2018, poz. 1330 ze zm., dalej: "u.d.i.p.") - w odniesieniu o kontroli, zarówno wewnętrznych, jak i zewnętrznych, przeprowadzonych w nadleśnictwie w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 3 marca 2016 r., a w razie braku tych informacji w Biuletynie Informacji Publicznej - o przesłanie skanów tych dokumentów. W odpowiedzi na ww. wniosek Nadleśniczy Nadleśnictwa B. pismem z dnia [...] marca 2016 r. wskazał na adres strony internetowej, na której znajduje się wykaz wszystkich kontroli prowadzonych w Nadleśnictwie B. w ostatnich latach. Z uwagi zaś na znaczną liczbę prowadzonych kontroli poinformował, że wydłuża termin przekazania wnioskowanych informacji do [...] kwietnia 2016 r., prosząc jednocześnie o doprecyzowanie, wynikami których kontroli wnioskodawca jest zainteresowany. Ponadto w dniu [...] kwietnia 2016 r. przekazano wnioskodawcy materiały z kontroli prowadzonych w Nadleśnictwie B. w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 3 marca 2016 r. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Nadleśniczy Nadleśnictwa B., działający w imieniu Skarbu Państwa Polskiego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa B. w B. (dalej: "PGL LP") postanowił odmówić udzielenia informacji w części dotyczącej podania kwot na jakie opiewały umowy na sprzedaż drewna oraz przedmiotu tych umów, ze względu na fakt, że zakupów dokonywały podmioty gospodarcze nie posiadające przymiotu statusu podmiotu publicznego, a zgodnie z Zarządzeniem nr 48 Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych w sprawie ustalenia zasad klasyfikacji, ochrony i udostępnienia informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w Państwowym Gospodarstwie Leśnym Lasy Państwowe z dnia [...] października 2010 r, informacje, o które zwraca się wnioskodawca, stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Ponadto Nadleśniczy wskazał, że ich podanie naruszyłoby postanowienia umów o sprzedaży, zawierających klauzulę dotyczącą tajemnicy przedsiębiorstwa sprzedającego i kupującego. Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...] Nadleśniczy Nadleśnictwa B., po ponownym rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia S. O. w W. odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie podania kwot, na jakie opiewały umowy na sprzedaż drewna oraz przedmiotu tych umów. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że ze względu na treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, zaś ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Posiłkując się definicją tajemnicy przedsiębiorstwa, zawartą w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 419 ze zm., dalej: "u.z.n.k."), organ wskazał, że w przedmiotowym stanie faktycznym, ochronie podlega nie tylko tajemnica PGL LP, ale również jego kontrahentów oraz, że strony umów dotyczących sprzedaży drewna podpisały stosowne klauzule poufności, odnośnie do ilości sprzedanych sortymentów drzewna, umówionych cen i całkowitej wartości umowy. Dane te, w ocenie organu, niewątpliwie stanowią dla stron, podlegającą ochronie prawnej, wartość gospodarczą i mogą zostać wykorzystane przez innych przedsiębiorców. W związku z powyższym, odmowa udzielenia informacji dotyczącej wartości umów i nabytych sortymentów nie tylko nie narusza zapisów art. 11 ust. 4 u.z.n.k., ale w pełni je realizuje. Ujawnienie przedmiotowych informacji byłoby w ocenie organu naruszeniem zapisów u.z.n.k., w szczególności zaś jej art. 11 ust. 1. Ponadto wnioskowane informacje zostały zakwalifikowane jako tajemnica przedsiębiorstwa zgodnie z Zarządzeniem nr 48 Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych w sprawie ustalenia zasad klasyfikacji, ochrony i udostępnienia informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w Państwowym Gospodarstwie Leśnym Lasy Państwowe z dnia [...] października 2010 r. Zgodnie z załącznikiem nr 2 do ww. zarządzenia, tj. wykazem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, do informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w PGL LP należą informacje szczegółowe o nabywcach: przebieg uzgodnień warunków sprzedaży, warunki sprzedaży, formy zabezpieczenia umów, harmonogramy realizacji umów, poziom cen, masę sprzedanego drewna lub ilość innych towarów. W ocenie organu udostępnienie tak szerokich i szczegółowych informacji, jak ilość i sortyment nabytego surowca, kwoty, za które konkretny przedsiębiorca - kontrahent Nadleśnictwa B., nabył poszczególne sortymenty drewna, daje wgląd w sytuację przedsiębiorców w określonym momencie, co ma wpływ na możliwość bieżącej realizacji działalności i organizacji pracy tychże przedsiębiorców, którzy byli zmuszeni do realizacji umowy w innej jednostce Lasów Państwowych, ze względu na szykany i protesty ze strony aktywistów ekologicznych. Sytuacja taka wiąże się zaś z negatywnym wpływem na sytuację ekonomiczną przedsiębiorcy, który ma prawo oczekiwać poszanowania przez PGL LP tajemnicy przedsiębiorcy, czego urealnieniem jest wydana decyzja. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na powyższą decyzję wniosło Stowarzyszenie S. O. w W. zarzucając jej naruszenie: – art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione, bowiem zbyt daleko idące, ograniczenie prawa do informacji publicznej, – art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 5 ust. 1 i 2 poprzez wydanie decyzji w zakresie w jakim nie zachodzi tajemnica przedsiębiorcy, a uzasadnienie skarżonej decyzji nie zawiera zważania roli prawa do informacji, – naruszenie z art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. i art. 11 k.p.a. - poprzez brak prawidłowego uzasadnienia, prowadzącego do wyjaśnienia podstaw wyłączenia jawności, związku pomiędzy pytaniami, a uzasadnieniem, i jednocześnie takie prowadzenie postępowania, które zmierzało do wydania decyzji odmownej, a nie na rzecz obiektywnego załatwienia sprawy. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi wskazało ponadto, że organ, odmawiając udzielenia informacji publicznej powinien był przedstawić wynik samodzielnie dokonanej oceny stanu faktycznego, w tym ustaleń w części, w której przepis szczególny postawił domniemanie nie zastrzeżenia tajemnicy klauzul umownych, a także ustaleń co do podjęcia przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności konkretnych klauzul umownych. Wymogiem koniecznym uznania tajemnicy przedsiębiorcy jest bowiem wskazanie konkretnych, posiadających wartość gospodarczą, należących do niego informacji, które mają korzystać z poufności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie zaś o jej odrzucenie, podtrzymując oraz uszczegóławiając dotychczas wyrażone stanowisko oraz oceniając podniesione ww. zarzuty za nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazano. Przedmiotem kontroli sądowej dokonywanej w niniejszym postępowaniu jest decyzja Nadleśniczego Nadleśnictwa B. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] odmawiająca udostępnienia informacji publicznej w zakresie podania kwot, na jakie opiewały umowy na sprzedaż drewna oraz przedmiotu tych umów. Powyższa decyzja została podjęta w następstwie wniosku Stowarzyszenia S. O. w W. złożonego w dniu [...] kwietnia 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie odmowy udzielenia informacji publicznej, doręczonej skarżącej na jej wniosek z dnia [...] marca 2018 r. Skarżone rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 16 w związku z art. 17 ustawy z dnia 6 września 201 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), dalej powoływanej jako: "ustawa". Zgodnie z pierwszym z przywołanych przepisów odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (ust. 2). Stosownie zaś do treści art. 17 ustawy do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (ust. 2). Jak wynika z wyżej przytoczonych przepisów prawnych do decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (z modyfikacjami określonymi w art. 16 ust. 2 ustawy, które nie mają istotnego znaczenia dla dalszego wywodu). Obowiązek stosowania tych przepisów proceduralnych dotyczy również decyzji wydawanych po załatwieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tym jednak przypadku przepisy dotyczące odwołań znajdują zastosowanie odpowiednio ze skutkiem odpowiedniego zastosowania przepisów k.p.a. Obowiązek odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. związany jest z faktem, że istotną cechą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest jego niedewolutywność. Wniesienie tego środka nie powoduje skutku w postaci przesunięcia kompetencji do rozpoznania lub rozstrzygnięcia sprawy na organ wyższego stopnia, lecz powierza ją ponownie temu samemu organowi. Brak cechy dewolutywności, choćby względnej, powoduje określone konsekwencje w zakresie rezultatów odpowiedniego stosowania do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisów dotyczących odwołań od decyzji. Wymóg odpowiedniości ich stosowania oznacza, że do wniosku i wywołanego nim postępowania nie znajdują zastosowania te przepisy dotyczące odwołań i postępowania odwoławczego, które związane są z cechą dewolutywności odwołania. Reasumując powyższe stwierdzić należy, że w świetle powołanych przepisów, odmowa udostępnienia informacji publicznej dokonywana jest także przez podmioty nie będące organami władzy publicznej, w formie decyzji administracyjnej. Do decyzji tej, również w przypadku, gdy wydana jest przez przedmiot niebędący organem władzy publicznej, zastosowanie mają przepisy k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu wszczętym na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zastosowanie znajduje również przepis art. 138 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. W myśl § 2 tego przepisu prawnego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W tym miejscu podkreślić należy, że w doktrynie i judykaturze zgodnie przyjmuje się, że wskazane jednostki redakcyjne przepisu zawierają zamknięty katalog rozstrzygnięć, jakie może wydać organ odwoławczy. Powyższe oznacza, że wydanie rozstrzygnięcia nie mieszczącego się w tym katalogu musi być kwalifikowane jako istotne naruszenie prawa. Zasadniczo przyjmuje się, że takie wadliwe rozstrzygnięcie rażąco narusza prawo i stanowi podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że w sprawie niniejszej jest bezsporne, że Nadleśniczy Nadleśnictwa B. decyzją z dnia [...] marca 2016 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej. Od wspomnianej decyzji złożony został przez Stowarzyszenie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który jak to już wyżej wyjaśniono, tak jak odwołanie, jest na gruncie k.p.a. środkiem zaskarżenia wydanej decyzji. A zatem po wpłynięciu wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r. o ponowne rozpoznanie sprawy, obowiązkiem organu było ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2016 r. i rozstrzygnięcie jej, poprzez wydanie decyzji ostatecznej, co wymagało zastosowania przepisu art. 138 k.p.a. Tymczasem zaskarżoną decyzją Nadleśniczy Nadleśnictwa B. odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w zakresie podania kwot, na jakie opiewały umowy na sprzedaż drewna oraz przedmiotu tych umów. Bez wątpienia nie jest to rozstrzygnięcie mieszczące się w prezentowanym wyżej katalogu, które mógłby wydać podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej - nie będący organem władzy publicznej - w wyniku załatwienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nadleśniczy rozpatrując sprawę, po wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, na nowo wydał bowiem decyzję w trybie art. 104 § 1 k.p.a., co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności. Mając jednak na względzie okoliczność, że w przypadku podmiotów nie będących organami władzy publicznej wymogi dotyczące prawidłowości stosowania prawa proceduralnego należy odkodowywać w sposób uwzględniający ten niekwalifikowany status podmiotu zobowiązanego, Sąd odstąpił od stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, ograniczając się do jej usunięcia z obrotu prawnego ze względu na naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z wydaniem rozstrzygnięcia nie mieszczącego się w katalogu dopuszczalnych rozstrzygnięć. Nadto, analizując zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że Nadleśniczy Nadleśnictwa B. nie dostrzegł w ogóle, że do tej decyzji należy odpowiednio zastosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Taki wniosek znajduje oparcie w sposobie sformułowania podstawy prawnej decyzji - w której nie przywołano art. 138 k.p.a., ani żadnego innego przepisu zamieszczonego w tym akcie prawnym, dotyczącego decyzji administracyjnych. Także w treści uzasadnienia naruszono wymogi sformułowane w Kodeksie postępowania administracyjnego w stosunku do decyzji administracyjnych; nie wypełniono bowiem wymogów dotyczących uzasadnienia prawnego, określonych w art. 107 § 3 k.p.a. - brak przytoczenia przepisów prawnych oraz wyjaśnienia podstaw prawnych decyzji w części dotyczącej zastosowania art. 17 w związku z art. 16 ustawy. Zaniechanie obligatoryjnego stosowania przepisów k.p.a. stanowi naruszenie art. 17 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 2 ustawy i w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto zauważyć należy, że o wadliwości rozumienia przepisów w konkretnej sprawie świadczy też treść pouczenia od zaskarżonej decyzji, w którym organ poucza stronę o przysługującym jej prawie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ nie zauważa, że w okolicznościach niniejszej sprawy oraz w świetle wyżej omówionych przepisów, to właśnie obecnie kontrolowana decyzja zapadła w wyniku wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i na obecnym etapie postępowania służy od niej skarga do sądu administracyjnego. Sąd stwierdza, że wobec uchylenia zaskarżonej decyzji ze względów procesowych, przedwczesne było dokonanie oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Ponownie rozpoznając sprawę, na skutek wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] kwietnia 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2016 r. organ wyda decyzję przewidzianą w art. 138 k.p.a., odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i uwzględniając wskazania Sądu zawarte w niniejszym wyroku. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a., orzekł jak sentencji.