II SA/Bk 47/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant referent stażysta Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi T. M. i H. M. na decyzję W. P. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania oddala skargę Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. Po rozpatrzeniu wniosku Cz. B., Starosta M. decyzją z dnia [...] września 2009 r., zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na przebudowę części budynku gospodarczego ze zmianą sposobu jego użytkowania na kotłownię, służącą do ogrzewania budynku mieszkalnego oraz pozwolenie na budowę komina wolnostojącego na własnej stopie fundamentowej. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] października 2009 r. utrzymał w mocy tę decyzję. Decyzje obu instancji zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z dnia [...] marca 2010 r., wydanym w sprawie [...], na skutek skargi H. i T. M. Powodem uchylenia było naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 6, 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. Zarzucono, że organy nie spełniły obowiązku wynikającego z treści art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, tj. nie dokonały sprawdzenia projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Nadto zarzucono, że organy wbrew treści art. 35 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, nie zbadały zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi. Sąd wywiódł, że dla sprawy przebudowy istniejącego budynku gospodarczego celem przeznaczenia go na kotłownię, wymagana jest ekspertyza techniczna (art. 71 ust. 1 pkt 5 prawa budowlanego). W sprawie niniejszej takiej ekspertyzy nie przedłożono. Kolejne uchybienie wytknięte przez Sąd, dotyczyło niewyjaśnienia wpływu inwestycji na nieruchomość skarżących z powodu wysokości planowanego komina, planowanego przeznaczenia części budynku gospodarczego i odległości do budynku mieszkalnego oraz granic działki skarżących. Zdaniem Sądu wyjaśnienia wymagała także kwestia, czy istniejący na działce inwestorki budynek gospodarczy objęty planowaną zmianą sposobu użytkowania, stanowi samowolę budowlaną, albowiem pozwolenie na przebudowę obiektu budowlanego dla celów zmiany sposobu użytkowania dotyczyć może wyłącznie budynku wzniesionego legalnie. W prowadzonym po raz kolejny postępowaniu Sąd nakazał ponownie rozpoznać wniosek Cz. B. z uwzględnieniem uwag odnoszących się zarówno do prawidłowości postępowania, jak i rozumienia przepisów prawa materialnego. Przy czym w pierwszej kolejności nakazano wyjaśnić legalność budynku gospodarczego poprzez zobowiązanie inwestorki do przedłożenia stosownego dowodu na tę okoliczność. W wypadku wątpliwości, co do tej legalności nakazano organom zastosować instytucję zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1pkt 4 K.p.a. i dokonać czynności wystąpienia do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. w trybie art. 100 § 1 Kpa. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Cz. B. Wyrokiem z dnia [...] lipca 2011 r., [...] Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę kasacyjną. W ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta M. zobowiązał Cz. B. do wyjaśnienia, czy budynek przewidziany do przebudowy i zmiany sposobu użytkowania został wybudowany legalnie. W odpowiedzi inwestorka wyjaśniła, że nie posiada decyzji o pozwoleniu na budowę, ani innych dokumentów związanych z budynkiem gospodarczym. Dlatego w dniu 6 września 2011 r., organ l instancji wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z prośbą o wyjaśnienie kwestii legalności powstania przedmiotowego budynku. Do czasu zajęcia stanowiska przez organ nadzoru budowlanego, postanowieniem z dnia [...] września 2009 r., Starosta M. postępowanie zawiesił. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., odmówił wydania nakazu rozbiórki omawianego budynku, a po rozpatrzeniu odwołania T. i H. M., decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy decyzję PINB. Po otrzymaniu ostatecznego rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego Starosta M. w dniu [...] lutego 2012 r., podjął zawieszone postępowanie. Następnie nałożył na inwestorkę obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej, wyjaśnienia rozbieżności w opisie technicznym do projektu budowlanego oraz jednoznacznego oznaczenia części budynku przeznaczonego do zmiany sposobu użytkowania. Po przedłożeniu przez inwestorkę wymaganej dokumentacji, decyzją z dnia [...] marca 2012 r., Starosta M. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Wojewoda P., decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożyli H. i T. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia [...] października 2012 r., wydanym w sprawie [...], uchylił decyzje obu instancji. Tym razem powodem uchylenia było stwierdzenie naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Naruszenie to polegało na tym, że decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na przebudowę oparto na ostatecznej, ale nieprawomocnej decyzji organu nadzoru budowlanego, która następnie została uchylona przez sąd administracyjny. Sąd wywiódł, że zasadność stwierdzenia tego naruszenia w sprawie niniejszej wynika z tego, że ostateczna decyzja organu nadzoru budowlanego została wydana w trakcie postępowania prowadzonego przez organy architektoniczno – budowlane, a nie po jego zakończeniu. Postępowanie to zostało specjalnie zawieszone do czasu zajęcia stanowiska przez organy nadzoru budowlanego. Organy rozpoznające sprawę niniejszą przed wydaniem decyzji posiadały wiedzę, że rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego zostało zaskarżone do sądu administracyjnego. Rozpoznając sprawę po raz kolejny Starosta M. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., zawiesił postępowanie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia kwestii legalności przedmiotowego budynku. Organ ustalił, że WSA w Białymstoku prawomocnym wyrokiem z dnia [...] maja 2013 r. wydanym w sprawie [...], oddalił skargę H. i T. M., od decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] listopada 2012 r., umarzającej postępowanie w sprawie legalności powstania budynku gospodarczego. Na skutek tych ustaleń decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] organ I instancji, na podstawie art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 71 ustawy – Prawo budowlane, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na przebudowę części budynku gospodarczego, zaliczonego do III kategorii obiektów budowlanych, o parametrach: powierzchni zabudowy 20,85m2, powierzchni użytkowej 17,20m2 i kubaturze 45,87m3 ze zmianą sposobu użytkowania na kotłownię dla potrzeb ogrzewania budynku mieszkalnego jednorodzinnego; budowę komina wolnostojącego na własnej stopie fundamentowej, zaliczonego do XXIX kategorii obiektów budowlanych na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...], położonej w M., przy ul. M. W uzasadnieniu organ podał, że prowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie dotyczące legalności powstania przedmiotowego budynku zostało zakończone, a rozstrzygnięcia w tej sprawie stały się prawomocne. Mając na celu wyeliminowanie błędu popełnionego w uprzednio prowadzonym postępowaniu Starosta M. wstrzymał się ze swoim rozstrzygnięciem do czasu zakończenia wszelkich procedur odwoławczych w organach nadzoru budowlanego, czym wyeliminowano zarzut wskazany w wyroku WSA z dnia [...] października 2012 r., wydanym w sprawie [...]. Nadto w trakcie ponownie prowadzonego postępowania skompletowano dokumentację zgodnie z wymaganymi przepisami prawa opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu w/w wyroku, na skutek którego przedmiotowa sprawa trafiła do ponownego rozpatrzenia. Przede wszystkim organ podał, że z przedłożonej ekspertyzy technicznej sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej wynika że: - elementy konstrukcyjne budynku gwarantują bezpieczne użytkowanie obiektu jako kotłowni; - wyposażenie pomieszczenia stwarza warunki przydatności na kotłownię i jest zgodne z § 136 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; - wzniesiony komin daje gwarancję prawidłowego działania; - fundamenty pod kocioł oraz komin nie budzą zastrzeżeń i nie wpływają ujemnie na podłoże gruntowe. Organ pierwszej instancji podał także, że stwierdzono również zgodność projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. (zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] grudnia 2003r - opublikowanej w Dz. Urz. Woj. Podlaskiego nr 134, poz. 2788) i wymaganiami ochrony środowiska (art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy - Prawo budowlane). Wskazano także, że przedmiotowa inwestycja zgodnie z obowiązującymi przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie zalicza się do przedsięwzięć mogących negatywnie wpływać na środowisko oraz nie wymaga projektowania specjalnych zabezpieczeń jak i stref ochronnych. Reasumując organ I instancji stwierdził, że projektowana inwestycja nie narusza zasad współżycia społecznego oraz nie zakłóci korzystania z sąsiednich nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art.144 k.c) oraz że zostały spełnione wszystkie warunki określone w art. 5 ustawy - Prawo budowlane. Od decyzji tej odwołanie złożyli H. i T. M., podnosząc zarzut, że skarżona decyzja narusza art. 77 § 2 i art. 80 K.p.a., poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności legalności wybudowania budynku oraz braku oceny ekspertów i opinii technicznych. Odwołujący wnieśli o powołanie eksperta niezwiązanego z Wojewodą P. i Starostą M., ponieważ tylko taki może dać wiarygodną opinię techniczną, bo według nich budynek jest w złym stanie technicznym. Wojewoda P., decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, że organ I instancji w trakcie ponownie prowadzonego postępowania skompletował dokumentację zgodnie z wymaganymi przepisami prawa wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, na skutek którego przedmiotowa sprawa trafiła do ponownego rozpatrzenia. Podano, że organ I instancji zbadał zgodność projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. i wymaganiami ochrony środowiska oraz zgodność z obowiązującymi przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Po zbadaniu sprawy organ I instancji stwierdził, że omawiana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących negatywnie wpływać na środowisko oraz nie wymaga projektowania specjalnych zabezpieczeń jak i stref ochronnych, a projektowana inwestycja nie narusza zasad współżycia społecznego oraz nie zakłóci korzystania z sąsiednich nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144 k.c), oraz że zostały spełnione wszystkie warunki określone w art. 5 Prawa budowlanego. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I instancji nie miał podstaw do odmowy wydania decyzji pozwolenia na budowę, ponieważ zostały spełnione wszystkie wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji przed wydaniem skarżonej decyzji dołożył wszelkich starań aby wyczerpująco i wnikliwie wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy dotyczące projektowanej inwestycji. Zdaniem organu odwoławczego żądanie powołania nowego eksperta nie ma uzasadnienia, ponieważ to autor projektu budowlanego, posiadający właściwe uprawnienia budowlane jest odpowiedzialny za sporządzenie projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i normami. Nadto organ podał, że przy piśmie z dnia 30 listopada 2015 r., inwestorka przesłała wyrok SR w B. z dnia [...] września 2014 r., [...] oddalający powództwo o zobowiązanie Cz. B. do demontażu kotłowni, ewentualnie przebudowy komina kotłowni. W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na analizę z której wynika, że korzystanie z kotła TUR o mocy 23 kW opalanego węglem lub drewnem nie powoduje wpływu na środowisko, które wiązałoby się z naruszeniem zasad zwykłego korzystania ze środowiska. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożyli H. i T. M. Zarzucili naruszenie: - prawa materialnego administracyjnego, poprzez niezastosowanie art. 35 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane w zw. z § 136 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z Polską Normą PN-87 B-02411 w zakresie wymagań jakim powinny odpowiadać pomieszczenia, w których instalowane są kotły o mocy cieplnej do 25 kW; - art. 7, 8, 9, 77 i 80 K.p.a. polegające na niedokładnym ustaleniu stanu faktycznego i nieuwzględnieniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a w konsekwencji błędnej ocenie zebranego materiału dowodowego i załatwieniu sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżących. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji i dopuszczenie dowodu z 4 zdjęć budynku należącego do Cz. B. W uzasadnieniu skargi podano, że pozwolenie na przebudowę części budynku gospodarczego na kotłownię zostało wydane w momencie kiedy budynek ten został już przebudowany na kotłownię. Zarzucono, że organ przed wydaniem decyzji zaniechał dokonania oględzin tego budynku a oparł się jedynie na przedłożonym projekcie. Skarżący podali, że z projektu wynika, że tylko jedynie w najdalszej części od ich nieruchomości oznaczonej nr geod. [...], budynek gospodarczy (ściana szczytowa) jest oddalony od tej nieruchomości na 2,5 m. Natomiast naroże przeciwległej ściany szczytowej tego budynku jest w odległości około 30 cm od ich nieruchomości. Zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego w odległościach mniejszych niż 3 m, bez uzyskania zgody na odstępstwo od warunków technicznych, stanowi rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Zdaniem skarżących w sprawie naruszono także warunki techniczne jakie ma spełniać kotłownia o mocy 25 kW, albowiem w projekcie przewidziano wysokość użytkową kotłowni 2,20 m, podczas gdy z Polskiej Normy PN-87 B-02411 wynika, że wysokość minimalna powinna wynosić 2,5 m. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Należy zaznaczyć, że sprawa dotycząca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę części budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na kotłownię oraz budowę komina wolnostojącego posadowionych na działce Cz. B. o nr geod. [...] w M. – znalazła po raz trzeci swój finał przed sądem administracyjnym. Poprzednimi wyrokami sądowymi WSA w Białymstoku o sygn. akt [...] i [...] zostały uchylone, pozytywne dla inwestora, decyzje organów architektoniczno-budowlanych. Z uzasadnień w/w wyroków sądowych wynikały wytyczne dla organów architektoniczno-budowlanych, wskazujące w jakim zakresie ma być uzupełniony materiał dowodowy i dokonanie oceny w świetle art. 34 i 35 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 290), w zakresie spełnienia przesłanek umożliwiających akceptację projektu budowlanego. Zatem zadaniem, obecnego składu orzekającego, było sprawdzenie, w pierwszej kolejności, czy wytyczne w/w wyroków sądowych, zostały przez organ wykonane. W ocenie Sądu, obecne wyjaśnienia stanu faktycznego nie budziło wątpliwości. Przede wszystkim została wyjaśniona kwestia legalności posadowionego, na działce nr [...] budynku gospodarczego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., decyzją z dnia [...].11.2012r. odmówił dokonania rozbiórki budynku uznając, że został pobudowany na podstawie pozwolenia na budowę. Decyzja została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy (decyzja z dnia [...].01.2013r.), a następnie zaakceptowana przez WSA w Białymstoku (...). Zatem nie ulega wątpliwości, że wydając obecnie zaskarżoną decyzję, organy posiadały wiedzę ostateczną, iż budynek gospodarczy będący przedmiotem zmiany użytkowania na kotłownię – jest budynkiem wzniesionym legalnie. W myśl art. 35 Prawa budowlanego, organ architektoniczno-budowlany, przed wydaniem pozwolenia na budowę (tu: przebudowę) dokonuje sprawdzenia: 1. zgodności projektu z ustaleniami planu miejscowego lub decyzją o warunkach zabudowy z wymaganiami ochrony środowiska. Ta przesłanka została, w niniejszej sprawie, spełniona. Organ I instancji ustalił, że inwestycja jest zgodna z Miejscowym Planem zagospodarowania Przestrzennego Miasta M., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...].12.2003r. (opublikowanej w Dz.Urz. Wojewody Podlaskiego Nr 134, poz. 2788). Organ także prawidłowo uznał, że zmiana przeznaczenia budynku na kotłownię nie zalicza się do przedsięwzięć mogących negatywnie znacząco wpływać na środowisko – w świetle przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2010r. Zatem nie było tu konieczności uzyskania decyzji środowiskowej. 2. zgodności projektu z przepisami techniczno-budowlanymi. Organy słusznie uznały, że projekt jest zgodny z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.). W tym celu posłużyły się ekspertyzą techniczną, sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego inż. Cz. D. z dnia [...].02.2012r., który uznał, że zostały spełnione warunki techniczne i warunki bezpieczeństwa dla prawidłowego użytkowania kotła c.o. i komina. Taka ekspertyza była konieczna z uwagi na projektowaną zmianę sposobu użytkowania części budynku na kotłownię (art. 71 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego). W tym miejscu Sąd nie podziela zarzutu skargi, iż doszło do naruszenia przepisu § 136 w/w rozporządzenia. Twierdzenia skarżących, iż budynek posiada rysy i pęknięcia, a wysokość kotłowni winna mieć 2,5 metra – nie zasługuje na uwzględnienie w świetle wykonanej ekspertyzy. Organ nie miał uzasadnionych powodów, aby nie ocenić pozytywnie ekspertyzy technicznej rzeczoznawcy budowlanego ze specjalnością konstrukcyjno-budowlaną, a dać wiarę zarzutom skarżących, które nie zostały podparte żadną kontropinią. Rzeczoznawca wypowiedział się odnośnie braku pęknięć na elementach konstrukcyjnych budynku, natomiast ewentualne pęknięcia elewacji (co wykazują zdjęciami skarżący) nie mają znaczenia dla stabilności konstrukcji budynku. Jeśli zaś chodzi o kwestionowaną w skardze odległość dzielącą sporny budynek gospodarczy od granicy z działką skarżących, która wynosi mniej niż 3 m (wg skarżących), to należy zauważyć, że nie jest to budynek nowowybudowany, do którego mogłyby mieć zastosowanie przepisy § 12 rozporządzenia, ale budynek istniejący od wielu lat, legalnie wybudowany według przepisów obowiązujących w okresie jego wznoszenia. Nadto jak wynika z opisu projektu budowlanego inż. D. S. (13.07.2009r), budynek posiada zabezpieczenia przeciwpożarowe. Wobec powyższego, zarzut powyższy nie jest zasadny. Zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (tu: przebudowę) jeśli zostały spełnione warunki z tego przepisu. Sąd oddalił skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.).