II SA/Bk 470/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 września 2023 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 14 kwietnia 2023 r. nr 406.340/E-8/22/2023 w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 13 lutego 2023 roku numer DSS.9.6813.2023. Zaskarżoną decyzją z dnia 14 kwietnia 2023 r. nr 406.340/E-8/22/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku po rozpatrzeniu odwołania D. W. od decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 13 lutego 2023 r. nr DSS.9.6813.2023 odmawiającej przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na wyżywienie, leki, ubranie, doładowanie karty miejskiej w kwocie 200 zł, kosztów telefonu w kwocie 9,99 zł, kosztów Internetu w kwocie 59 zł oraz refinansowania zdjęcia do dowodu osobistego w kwocie 45 zł, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: W dniu 13 i 16 stycznia 2023 r. D. W. zwrócił się z wnioskiem do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Białymstoku o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów: wyżywienia, zakupu leków, ubrania, doładowania karty miejskiej w kwocie 200 zł, telefonu w kwocie 9,99 zł, Internetu w kwocie 59 zł oraz refinansowania zdjęcia do dowodu osobistego w kwocie 45 zł. Po rozpatrzeniu w/w wniosku, organ I instancji odmówił przyznania świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego na w/w potrzeby. Organ wskazał, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a jego dochód w styczniu 2023 r. wynosił 713,00 zł i nie przekracza kwoty kryterium dochodowego. Zostały zatem spełnione warunki do przyznania pomocy na zasadach ogólnych, jednakże zaistniały okoliczności przemawiające na niekorzyść strony. Wnioskodawca w dniu 16 lipca 2022 r. zawarł umowę najmu lokalu znajdującego się w Białymstoku, o powierzchni 60m2 na okres od 1 września 2022 r. do 31 sierpnia 2025 r. za czynsz najmu w wysokości 850 zł miesięcznie. 2 stycznia 2023 r. ww. podpisał aneks do umowy najmu, w którym dokonał obniżki czynszu najmu do kwoty 840 zł. W trakcie wywiadu środowiskowego zapytany o powód zmniejszenia kwoty wynajmu, a tym samym swojego dochodu stwierdził, że "nie ma obowiązku odpowiadać na to pytanie". W związku z tym, wnioskodawca został poinformowany, że takie działanie może być traktowane jako niewykorzystywanie własnych zasobów i możliwości. Mając powyższe na uwadze organ I instancji stanął na stanowisku, że jest to świadome zmniejszanie przez stronę jedynego źródła dochodu bez niepodważalnej i uzasadnionej przyczyny, przy jednoczesnym zgłaszaniu trudnej sytuacji finansowej, co jest niedopuszczalne, biorąc również pod uwagę obecną sytuację gospodarczą. W ocenie organu I instancji świadczyło to o niewykorzystywaniu własnych możliwości w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej we własnym zakresie oraz braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Stwierdzono, że przy obecnych uwarunkowaniach gospodarczych tj. rosnącej inflacji powodującej wzrost cen towarów i usług, obniżka czynszu najmu dokonana przez wnioskodawcę była nieuzasadniona i bezwzględnie wpłynęła na pogorszenie jego sytuacji finansowej. Opierając się na ogólnodostępnych danych ustalono, iż przeciętny miesięczny koszt najmu mieszkania o zbliżonym metrażu w Białymstoku to kwota ponad 2000 zł (dane z VII 2022r. z raportu E. a/a, dane z raportu "Krajobraz lokalnych rynków nieruchomościami" z XI 2022r. a/a). Powyższe dane potwierdzają, iż przy obecnych uwarunkowaniach na rynku nieruchomości obniżanie kwoty czynszu najmu dużo poniżej średniej jest bezzasadne. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie. Zapadłemu rozstrzygnięciu zarzucił błędne ustalenia poczynione przez MOPR, w oparciu o posiadaną przez organ dokumentację oraz wywiad środowiskowy. Skarżący zakwestionował wysokość osiągniętego przez niego dochodu w styczniu 2023 r., bezzasadne przyjęcie, iż odmawia współpracy oraz współdziałania z organem. Nie zgodził się również z organem I instancji w kwestii kosztów wynajmu mieszkania podnosząc, iż uzyskuje jedynie koszty odstępnego, ale nie ponosi już dodatkowych kosztów związanych z utrzymaniem i użytkowaniem mieszkania, co potwierdził szczegółowymi wyliczeniami. Wykazał również, że obniżenie czynszu wiązało się ze zmianą rozliczania najmu prywatnego. W przypadku pozostawienia "starej" kwoty, jego dochód, zgodnie z nowymi przepisami przekraczałby ustawowe kryterium dochodowe, uprawniające do uzyskania świadczeń z pomocy społecznej. Podkreślił przy tym, że w jego przypadku korzystniejsze jest obniżenie dochodu o 9 zł niż jego przekroczenie o 2 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z dnia 14 kwietnia 2023 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swego stanowiska organ II instancji cytując przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm., dalej u.p.s.) oraz sposób wyliczenia dochodu przez organ I instancji wskazał, że ustalenia te są prawidłowe, zaś osoby korzystające z pomocy społecznej, mają obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, bowiem pomoc społeczna spełnia jedynie subsydiarną funkcję. Kolegium wskazało, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, że zainteresowany prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, źródłem jego dochodu są środki z wynajmu mieszkania. Dochód strony w styczniu 2023 r., ustalony przez organ I instancji wyniósł 713 zł. (dochód z grudnia 2022 r. stanowi dochód utracony, na który składał się dochód z umowy najmu oraz zasiłek okresowy przyznany na okres od 1 listopada 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. w wysokości 20 zł). Wysokość ustalonego przez organ I instancji została zakwestionowana przez skarżącego, który wskazał iż jego dochód w styczniu 2023 r. wyniósł 769 zł (840 zł - 71 zł zryczałtowanego podatku). Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy zauważył, że od stycznia 2023 r. zmianie uległ sposób opodatkowania wynajmu lokali. Wcześniej skarżący rozliczał się na zasadach ogólnych. Od stycznia 2023 r. zainteresowany ma obowiązek rozliczać się w formie ryczałtu 8,5 % od przychodów do wysokości 100.000 zł rocznie. Jak wyjaśniał organ odwoławczy, termin na wpłatę zaliczki mijał 20 dnia miesiąca następującego po uzyskaniu przychodu. W oświadczeniu strony z 31 stycznia 2023 r. ww. wskazał, że w styczniu jego przewidywalny dochód wyniesie 840 zł - 71 zł (podatek ryczałtowy) = 769 zł netto z tytułu najmu. Organ natomiast ustalając dochód w oparciu o art. 8 ust. 3 ustawy, wskazał, że ustalając sytuację dochodową strony bazowano na posiadanej dokumentacji tj. aneksie do umowy najmu oraz przelewach bankowych dokumentujących uiszczenie należnego podatku (w łącznej wysokości 127 zł, zapłaconego w styczniu 2023 r.). Zgodnie z powyższym, dochód strony w styczniu 2023 r. wyniósł 713 zł i nie przekraczał kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, które wynosiło 776 zł. Kolegium podkreśliło jednakże, że kwestia dochodu nie jest okolicznością sporną w niniejszej sprawie, bowiem dochód zainteresowanego nie przekracza kryterium uprawniającego do przyznania mu zasiłku celowego. Powodem odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia przez organ I instancji jest stwierdzenie przez pracownika socjalnego braku współdziałania ze strony zainteresowanego, który zapytany o przyczyny zmniejszenia kwoty wynajmu mieszkania oznajmił "iż nie ma obowiązku odpowiadać na to pytanie". W ocenie organu odwoławczego, świadome zmniejszenie przez stronę jedynego źródła dochodu bez niepodważalnej i uzasadnionej przyczyny, przy jednoczesnym zgłaszaniu trudnej sytuacji finansowej jest niedopuszczalne. Biorąc pod uwagę obecną sytuację gospodarczą (wysoką inflację, wzrost cen towarów i usług), obniżka czynszu najmu nie ma uzasadnienia i wpływa na pogorszenie jego sytuacji finansowej. Powyższe prowadzi do wniosku, że skarżący nie wykorzystuje własnych uprawnień do przezwyciężania trudnej sytuacji życiowej, co stanowi o braku współdziałania w celu przezwyciężenia i rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej, o którym mowa w art. 11 ust. 2 ustawy. Skoro ustawa o pomocy społecznej formułuje zasadę, zgodnie z którą każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej, to oznacza, że jeśli osoba ta nie wykonuje takiego obowiązku, to nie występuje podstawowa przesłanka udzielenia takiej osobie pomocy ze środków publicznych. Egzekwowanie od podopiecznych pomocy społecznej obowiązku współdziałania z organem pomocowym jest istotne – zdaniem organu odwoławczego - również z tego powodu, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń i tym samym wykształcania nieprawidłowych nawyków. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie prawidłowo zatem wykazano zasadność odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego pomimo, że strona spełnia kryterium dochodowe. Organ podkreślił, że spełnienie wymogów formalnych do otrzymania świadczenia pieniężnego, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie, nie jest równoznaczne z jego otrzymaniem, ponieważ w tym zakresie znaczenie mają również inne okoliczności, zaś zasiłek celowy jest przyznawany w ramach uznania administracyjnego, w zakresie którego organ administracji decyduje nie tylko o wysokości świadczenia, lecz także o tym. czy świadczenie takie w ogóle powinno zostać przyznane. Ponadto nie bez znaczenia też jest fakt, że D. W. korzysta z pomocy społecznej, (pomoc finansowa w zakresie zmniejszenia wydatków ponoszonych na leki, zasiłek okresowy przyznany od listopada do grudnia 2022 r.). Przedstawione w zaskarżonej decyzji powody odmowy przyznania skarżącemu świadczenia, prowadziły zatem do wniosku, że nie przekroczono granic uznania zakreślonych w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, zaś odmowa przyznania świadczenia nie jest przejawem dyskryminacji strony przez organ administracji publicznej. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył D. W. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał stanowisko zawarte w odwołaniu oraz przytoczył treść przepisów ustawy o pomocy społecznej, dotyczących wyliczania kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania zasiłku celowego. Zaakcentował, że wielokrotnie na piśmie w odwołaniach od decyzji odmawiających przyznania zasiłków celowych wyjaśniał, jaka była przyczyna zmiany umowy najmu a mianowicie zmiana przepisów prawa podatkowego o rozliczaniu najmu prywatnego z rozliczania na zasadach ogólnych w 2022 na obligatoryjne rozliczanie się na zasadzie podatku zryczałtowanego. Rozliczanie się na zasadach podatku zryczałtowanego było stanowczo niekorzystne dla niego, gdyż uniemożliwia mu korzystanie z kosztów uzyskania przychodu oraz zmniejszyło kwotę podatku z 12 % do 8,5 %, jednocześnie pozbawiając go możliwości skorzystania z kwoty wolnej od podatku. Spowodowało to konieczność obniżenia przychodu o 10 zł, aby jego dochód pozostał na tym samym poziomie 769 zł. Nie zgodził się również ze stanowiskiem organu I instancji, że cena najmu na rynku jest dużo wyższa niż 840 zł, albowiem kwota ta stanowi jedynie odstępne a nie cenę najmu. W sposób szczegółowy rozliczył koszty najmu ponoszone przez najemcę, do których zaliczył odstępne w kwocie 840 zł (płacone dla wynajmującego czyli niego), czynsz do spółdzielni w kwocie od 600 do 1000 zł w zależności od zużycia wody, a także inne koszty związane z amortyzacją wyposażenia, kosztami remontów, ubezpieczenia oraz mediami. Podsumowująco wskazał, że łącznie cena najmu mieszkania daje kwotę 2.500 zł miesięcznie, czyli zgodnie z cenami rynkowymi. Podkreślił, że taka umowa jest dla niego korzystna bowiem nie ponosi ryzyka pustostanu, a uzyskuje stałą kwotę z najmu. Końcowo zaakcentował, że od grudnia 2022 r. organy MOPR konsekwentnie odmawiają mu jakiejkolwiek pomocy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoją argumentację. Ustanowiony w ramach prawa pomocy, pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 22 sierpnia 2023 r. sprecyzował zarzuty skargi, wskazując na naruszenie przez organy następujących przepisów: a. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez odmowę przyznania skarżącemu zasiłku celowego, pomimo, iż spełnia on kryterium ustawowe, nie przekroczył kwoty wymaganego w tym celu dochodu, a jego sytuacja materialna jest bardzo trudna, b. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, poprzez odmowę przyznania skarżącemu zasiłku celowego, w sytuacji gdy przepis ten pozwala na przyznanie specjalnego zasiłku celowego w wysokości nieprzekraczające kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, który nie podlega zwrotowi, nawet w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego, zaś skarżący nie przekroczył wymaganej kwoty dochodu, c. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji w przedmiocie odmowy skarżącemu świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego, podczas gdy skarżący spełnia kryteria ustawowe, nie przekroczył kwoty wymaganego w tym celu dochodu, a jego sytuacja materialna jest bardzo trudna. Wskazując na powyższe, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 K.p.a. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Tak więc organy administracji mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji (por. wyrok NSA z 17 października 2001 r., sygn. I SA 1110/01, Lex nr 75516). Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. Dokładne ustalenie stanu faktycznego możliwe jest tylko na podstawie wszystkich istotnych dowodów i poprzez wyjaśnienie wszystkich nasuwających się w sprawie wątpliwości. Spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody oraz wskazanie ich w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie sądu, organy obu instancji nie sprostały powyższym zasadom, bowiem zbyt pochopnie, bez należytej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, powołały się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przede wszystkim na art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r., poz. 2268, zwanej dalej u.p.s.). Podkreślić należy, że stosownie do art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 4 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zgodnie z art. 4 u.p.s. osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Natomiast wobec braku zastosowania się przez korzystającego z pomocy społecznej do wskazanej wyżej powinności organ może odmówić udzielenia tejże pomocy, o czym stanowi art. 11 ust. 2 u.p.s. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 2 u.p.s., brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczenia, odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Zgodnie natomiast z art. 39 ust. 1 u.p.s. w celu zaspokojenia potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. W myśl art. 39 ust. 2 u.p.s.a zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Analiza powyższych regulacji nie pozostawia wątpliwości, że decyzja wydawana na podstawie art. 39 u.p.s. jest decyzją uznaniową, co potwierdza użycie przez ustawodawcę w treści przepisu sformułowania; "może być przyznany". Kontrola legalności tego rodzaju decyzji, dokonywana przez Sąd jest w tych okolicznościach ograniczona. Jak słusznie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, polega ona na zbadaniu, czy przed podjęciem decyzji organ dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2020 r., sygn. I OSK 1011/20, CBOSA). Sąd dokonując zatem kontroli legalności decyzji uznaniowej bada, czy w sprawie zachodziły warunki materialnoprawne uzasadniające skorzystanie przez organ administracji z przysługujących mu uprawnień oraz czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej (tak wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 2429/14, CBOSA). Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza zatem dowolności, bo możliwość wyboru przez organ spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań, doznaje ograniczenia już w samej normie prawnej, wprowadzającej uznanie poprzez wyznaczenie przez ustawodawcę ram w konkretnej kategorii spraw. Doznaje ono również ograniczenia postanowieniami naczelnych zasad postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie powodem odmowy przyznania skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego na – zakup wyżywienia, leków, ubrania, doładowania karty miejskiej w kwocie 200 zł, kosztów telefonu w kwocie 9,99 zł, kosztów Internetu w kwocie 59 zł oraz refinansowania zdjęcia do dowodu osobistego w kwocie 45 zł - było stwierdzenie przez orzekające organy braku współpracy i współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym w celu przezwyciężenia trudności w jakich się znalazł, o której mowa w art. 11 ust. 2 u.p.s. Organy podniosły bowiem, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a jego dochód w styczniu 2023 r. wynosił 713,00 zł i nie przekracza kwoty kryterium dochodowego. Zostały zatem spełnione warunki do przyznania pomocy na zasadach ogólnych, jednakże zaistniały okoliczności przemawiające na niekorzyść strony. Wnioskodawca w dniu 16 lipca 2022 r. zawarł umowę najmu lokalu znajdującego się w Białymstoku, o powierzchni 60m2 na okres od 1 września 2022 r. do 31 sierpnia 2025 r. za czynsz najmu w wysokości 850 zł miesięcznie. 2 stycznia 2023 r. ww. podpisał aneks do umowy najmu, w którym dokonał obniżki czynszu najmu do kwoty 840 zł, zaś zapytany w trakcie wywiadu środowiskowego o powód zmniejszenia kwoty wynajmu, nie udzielił w tym zakresie odpowiedzi. Powyższe skutkowało uznaniem, że obniżenie czynszu najmu z kwoty 850 zł na kwotę 840 zł (10 zł), a także uzyskiwanie dochodu z tego tytułu w kwocie jedynie około 800 zł (przy cenach rynkowych najmu na poziomie ponad 2.000 zł) oznacza, że skarżący nie wykorzystuje własnych zasobów i możliwości. Świadome zaś zmniejszanie przez stronę jedynego źródła dochodu bez niepodważalnej i uzasadnionej przyczyny, przy jednoczesnym zgłaszaniu trudnej sytuacji finansowej, jest niedopuszczalne i uzasadnię odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia w postaci zasiłku celowego. Mając na uwadze treść cytowanego wyżej art. 11 ust. 1 u.p.s. oraz pozostałych przepisów ustawy o pomocy społecznej należy podkreślić, że co do zasady ustawa o pomocy społecznej jest ukierunkowana na udzielanie wsparcia osobom rzeczywiście go potrzebującym. Nie dopuszcza ona wykorzystywania środków społecznych przez osoby, które mają możliwość zaspokojenia potrzeb życiowych z własnych środków, nie czynią tego jednak z własnej woli i wyboru. Jeden z instrumentów, który ma służyć realizacji tych celów został określony we wskazanym art. 11 ust. 2 u.p.s. Na jego podstawie organ może odmówić udzielenia wsparcia takim świadczeniobiorcom, którzy nie podejmują współpracy z pracownikiem socjalnym. Zastosowanie tego uregulowania nie może być jednak automatyczne, tzn. nie można być wiązane tylko i wyłącznie z niepodjęciem określonych czynności przez świadczeniobiorcę, czy tak jak w niniejszej sprawie z obniżeniem dochodu z tytułu najmu o 10 zł. Musi być to poprzedzone ustaleniami mającymi wyjaśnić, co było przyczyną takiego zachowania osoby. Wprawdzie organ I instancji podjął taką próbę i wskazał, że skarżący nie udzielił wyczerpującej odpowiedzi, jednakże takie szczegółowe wyjaśnienia, co do przyczyn obniżenia czynszu z umowy najmu mieszkania zostały zawarte w odwołaniu, zaś organ II instancji w ogóle nie ustosunkował się do tych kwestii. Skarżący w sposób logiczny i racjonalny wskazał, że przyczyną zmiany umowy najmu była zmiana sposobu rozliczaniu dochodu z najmu lokalu na zasadach ogólnych w 2022 na obligatoryjne rozliczanie się na zasadzie podatku zryczałtowanego. Rozliczanie się na zasadach podatku zryczałtowanego było dla niego niekorzystne, gdyż de facto powodowałoby, że przekraczałby kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania pomocy w jakiejkolwiek formie. Okoliczność ta i intencja skarżącego może budzić wątpliwości, w kontekście innych beneficjentów tej pomocy społecznej, którzy niejednokrotnie mogą znajdować się w znacznie gorszej sytuacji niż skarżący, a także środków finansowych, którymi muszą organy w sposób racjonalny i rozsądny dysponować, wybierając osoby którym udzielana jest pomoc społeczna. Należy jednak podkreślić, że aby zastosować regulację z art. 11 ust. 2 u.p.s. należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie wystąpienia przesłanek podmiotowych wynikających z tego przepisu, a zmierzających do ustalenia, czy brak współpracy skarżącego z organem pomocy społecznej nosi cechy złej woli. Ustalenie tej okoliczności umożliwia bowiem stwierdzenie, że zaszły przesłanki do zastosowania art. 11 ust. 2 u.p.s. (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 647/21; z 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 845/15; z 14 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 3060/14; z 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1792/11 i sygn. akt. I OSK 1791/11, CBOSA). Bez względu zatem na to, czy obniżenie dochodu o 10 zł, tylko po to by spełnić kryterium dochodowe, jest akceptowalne z punktu widzenia zasad współżycia społecznego, trudno zdaniem sądu uznać, że brak współpracy skarżącego nosi cechy złej woli, a w jego ocenie zapewne są to działania zmierzające do dbania o własne interesy. Nie można również uznać, że obniżenie czynszu dokonane przez wnioskodawcę, przy obecnych uwarunkowaniach gospodarczych, "bezwzględnie wpłynęło na pogorszenie jego sytuacji finansowej", kiedy dotyczy to kwoty zaledwie 10 zł. Ponadto współdziałanie może być zupełnie inaczej pojmowane przez świadczeniobiorcę i organ; nieudolność, nieporadność czy ograniczona zdolność percepcji świadczeniobiorcy powinna być jednak wyraźnie oddzielona od postawy roszczeniowej lub pozorującej współdziałanie (taka sytuacja mogłaby zaistnieć, gdyby skarżący zupełnie zrezygnował z możliwości uzyskania dochodu z najmu). Nie uzasadnia jednak uznania za taką postawę zachowanie beneficjenta, u podstaw której leżą trudności w relacji z pracownikami socjalnymi, a taki obraz również wyłania się również z akt sprawy. Kolegium wyraźnie akcentuje, że w przypadku powtórzenia się sytuacji w której to skarżący, zastrasza i znieważa pracowników, organ I winien zawiadomić prokuraturę. O braku współpracy skarżącego można zatem mówić wtedy, gdy np. beneficjent uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w celu ustalenia istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych, czy też przedłożenia określonych dokumentów, podjęcia konkretnej i adekwatnej propozycji aktywizacji, która by poprawiła jego indywidualną sytuację. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżący w sposób logiczny wykazał, dlaczego jego dochód z najmu kształtuje się na poziomie jedynie 850 zł (obecnie 840 zł) podnosząc, że resztę wyszczególnionych kosztów utrzymania mieszkania (czynsz, media, koszty ubezpieczenia mieszkania i remontów) ponosi najemca. Zaakcentować przy tym należy, że organ II instancji – mimo podnoszonych zarzutów odwołania – okoliczności tych nie zweryfikował. W aktach sprawy brak jest bowiem pierwotnej umowy najmu lokalu skarżącego z dnia 16.07.2022 r., która w sposób jednoznaczny pozwalałaby na zweryfikowanie twierdzeń skarżącego, a jedynie znajduje się aneks do tej umowy z dnia 2 stycznia 2023 r. Nie wiadomo zatem de facto jak rozkłada się ciężar ponoszenia kosztów utrzymania mieszkania skarżącego. W tych okolicznościach i przy braku ustosunkowania się do tych kwestii w decyzji odwoławczej, nie można zatem potwierdzić ani zaprzeczyć stanowiska skarżącego. Trudno więc na tym etapie stwierdzić, że rzeczywiście, jak to kategorycznie uznały organy, nie podjął on współpracy i nie współdziała w rozwiązaniu swojej trudnej sytuacji. Nadto organy nie oceniły postawy skarżącego w swym całokształcie, czy wynika ona rzeczywiście ze złej woli, czy też u jej podłoża leżą innego rodzaju względy, m.in. ograniczona możliwość zajęcia się samodzielnie wynajmowaniem mieszkania, bez pośrednictwa osób trzecich, ale jednocześnie przy ryzyku, że w pewnych miesiącach może zostać całkowicie bez kosztów uzyskania dochodu z tego tytułu, przy jednoczesnej konieczności poniesienia kosztów m.in. czynszu. Obowiązkiem organów było więc okoliczności te, również poddać ocenie. Wprawdzie pomoc społeczna ma charakter jedynie pomocy doraźnej i nie może zaspokajać wszystkich potrzeb beneficjentów, to niemniej jednak obniżenie dochodu o 10 zł, czy też korzystanie z pośrednictwa w zakresie najmu lokalu, samo w sobie nie przesądza o braku współdziałaniu skarżącego w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej. Nie chodzi tu więc ani o pomoc w takim rozmiarze, że wszystkie potrzeby będą zaspokojone, ani o poprawę komfortu beneficjenta, lecz o przyznanie takiej adekwatnej pomocy co do formy i wysokości, mając na względzie cele i zasady pomocy społecznej, w tym ograniczoną ilość środków, jak i potrzeby innych beneficjentów. Tylko jednoznaczne ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania administracyjnego, wskazujące w sposób wyraźny i niebudzący wątpliwości, że występuje dysproporcja między niskimi dochodami wykazanymi w składanych przez stronę oświadczeniach, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, upoważniają organy administracji publicznej do wydania rozstrzygnięcia odmownego. A w przedmiotowej sprawie – co należy – podkreślić przy dochodzie 850 zł miesięcznie (wyższym o 10 zł od aktualnego) skarżący korzystał ze świadczeń z pomocy społecznej, czego organ wówczas nie kwestionował, akceptując niski dochód z najmu mieszkania, mimo odmiennych cen rynkowych. Konkludując, w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, odmowa przyznania skarżącemu zasiłku celowego, zapadła z przekroczeniem uznania administracyjnego i nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym. Organy w uzasadnieniu podjętych rozstrzygnięć nie zawarły przekonywujących argumentów, że podjęcie w tym wypadku negatywnych decyzji było zasadne z punktu widzenia przepisów regulujących zasady i tryb udzielania pomocy społecznej. Mając na względzie uchybienia organów przepisom postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 2 u.p.s. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, jako wydane z przekroczeniem ram uznania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Rozpatrując ponownie sprawę, organ powinien wydać decyzję uwzględniając wyżej przedstawioną wykładnię przepisów prawa oraz prawidłowe ustalenie czy rozliczenie kosztów najmu przedstawione w odwołaniu skarżącego, znajduje swoje umocowanie w zawartej umowie, a co za tym idzie, czy zasługuje na akceptację. W tych okolicznościach wydane rozstrzygnięcia należy zatem uznać za przedwczesne, co jednakże na tym etapie nie przesądza o zasadności wniosków skarżącego.