II SA/Bk 471/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 października 2009 r. sprawy ze skargi H. Sz. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów 1. oddala skargę; 2. przyznaje adwokatowi S. S. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego wykonane na zasadzie prawa pomocy.- Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] na podstawie której odmówiono wprowadzenia zmian w części opisowej i kartograficznej operatu ewidencji gruntów obrębu M., gm. D. B. polegających na wykazaniu oddzielnej działki istniejącej na gruncie drogi wewnętrznej, przebiegającej przez nieruchomości rolne nr: 381/1 - stanowiącej własność A. K. oraz nr 382 - stanowiącej własność A. P. R. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: Wnioskami z dnia 29 października 2008 r. i 7 listopada 2008 r. H. Sz. zwrócił się do Wojewody P. o dokonanie zmian w ewidencji gruntów w obrębie M., gm. D. B. w przedmiocie przywrócenia publicznego charakteru drogi dojazdowej do jego gospodarstwa rolnego, położonego na kolonii S. [...]. Starosta S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r., nr [...] orzekł o odmowie wprowadzenia zmian w części opisowej i kartograficznej operatu ewidencji gruntów obrębu M., gm. D. B., polegających na wykazaniu jako oddzielnej działki, istniejącej na gruncie drogi wewnętrznej, przebiegającej przez nieruchomości rolne nr 381/1 - stanowiącej własność A. K. oraz nr 382 - stanowiącej własność A. P. R. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że pasek gruntu łączący grogi dojazdowe do pól nr 110 i 202 użytkowany był jako droga wewnętrzna. Nie został uwidoczniony na pierworysie mapy wsi M. z 1962 r. sporządzonym przez Warszawskie Okręgowe Przedsiębiorstwo Miernicze w Warszawie. Grunt ten nie został również wydzielony w odrębną działkę drogową podczas scalenia gruntów obiektu M., zatwierdzonego uchwałą Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w D. B. z dnia [...] września 1971 r., nr [...]. Podniesiono, że do organu nie została dostarczona dokumentacja geodezyjno - prawna na podstawie której można byłoby wprowadzić stosowne zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków odnośnie gruntu użytkowanego jako droga we wsi M. Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. złożył H. Sz. i wniósł o: - uchylenie kwestionowanej decyzji, - wszczęcie postępowania w drugiej instancji w sprawie przywrócenia wpisu w ewidencji gruntów powierzchni odcinka drogi istniejącej od tysiącleci, przebiegającej przez południowo - wschodni róg obrębu M. łączącego drogę publiczną nr 110 z drogą publiczną nr 202 w sąsiadującym obrębie S. gmina S., - odnalezienie w archiwach odpisu decyzji Powiatowej Rady Narodowej w D. B. z lipca lub sierpnia 1973 r. o wpisaniu do ewidencji gruntów przedmiotowego odcinka drogi oraz decyzji ostatecznej Wojewody B., utrzymującej ją w mocy. Organ odwoławczy po uzupełnieniu materiału dowodowego w sprawie o: - decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] września 1973 r. utrzymującą w mocy decyzję Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu Prezydium PRN w D. B. z dnia [...] sierpnia 1973 r. w sprawie uwzględnienia w ewidencji gruntów wsi M. pow. D. B. drogi gruntowej szerokości 6 m, będącej częścią składową pasa drogowego łączącego wieś S. z koloniami tejże wsi (z informacji Archiwum Państwowego w B. wynika, że nie odnaleziono decyzji z dnia [...] sierpnia 1973 r.), - akty własności ziemi o nieodpłatnym nabyciu przez F. K. działki nr 381 o pow. 2,30 ha położonej we wsi M. (akt z dnia [...] grudnia 1973 r.) oraz o nieodpłatnym nabyciu przez E. R. działek nr 382/1 i 382/2 o pow. 0,27 ha położonych we wsi M. (akt z [...] maja 1974 r.) stwierdził, że: Postępowanie w przedmiotowej sprawie dotyczy sprostowania zapisu w operacie ewidencji gruntów obrębu S., gm. S., odnośnie drogi przebiegającej przez obręb M., gm. D. B., a łączącej drogi gminne nr 110 i 202, położone w obrębie S. Następnie wskazano, że na sporny pasek gruntu istnieją dwa różne dokumenty (decyzja z 1973 r. i akty własności ziemi) normujące dwa różne zasięgi prawa własności. Podniesiono, że nabyte przez F. K. i E. R. działki aktami własności ziemi figurują w rejestrze gruntów wsi M. założonym w 1972 r. W przypadku F. K. dane zawarte w akcie własności ziemi są zbieżne z danymi zawartymi w rejestrze. W związku z tym stwierdzono, że został on uwłaszczony na część drogi, która jest przedmiotem sporu. Odnośnie E. R. w wyniku porównania zapisu w rejestrze gruntów z 1972 r. z aktem własności ziemi stwierdzono, że istnieje rozbieżność zapisów, albowiem w rejestrze gruntów figuruje działka nr 382 o pow. 0.30 ha. Różnica powierzchni wynosząca 0.03 ha (300m2) i 2 przełamane numery działek świadczą o tym, iż E. R. nie otrzymał tytułu własności na sporny fragment drogi. Mając powyższe ustalenia na uwadze organ w konkluzji podał, że zmiany granic działek nie można dokonać w postępowaniu administracyjnym, tym bardziej, że na sporny pasek gruntu istnieją dwa różne dokumenty. Końcowo poinformowano że właściwym do rozstrzygnięcia sporu odnośnie zasięgu prawa własności następców prawnych po F. K. i E. R. jest sąd powszechny. Nie zgadzając się z powyższą decyzją H. Sz. wywiódł skargę do sądu administracyjnego (skarga została uzupełniona licznymi pismami procesowymi z dnia 2 lipca 2009 r., 6 sierpnia 2009 r., 22 października 2009 r. i 28 października 2009 r.). Z treści skargi wynika, że kwestionowana przez niego decyzja jest sprzeczna z prawem i z faktami zgromadzonymi w aktach sprawy, gdyż treść jej rozstrzygnięcia odmawia ważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1973 r. utrzymanej w mocy decyzją ostateczną z dnia [...] września 1973 r. na podstawie której sporny odcinek drogi, na żądanie właścicieli E. R. i F. K., został przejęty na własność Skarbu Państwa. Zdaniem skarżącego powyższe decyzje są ważne i obowiązujące w związku z czy przedmiotowy odcinek drogi jest nadal gminną drogą publiczną a jej powierzchnia jest własnością Skarbu Państwa. W dalszej kolejności skarżący wywiódł, że jego wniosek wszczynający postępowanie dotyczył wydania decyzji przywracającej wpisy do ewidencji gruntów, bezprawnie usunięte, a nie żądania wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów wymagającej innego postępowania. W skardze wskazano również, że w 1973 r. obowiązywało zarządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów, które zabraniało uwłaszczania dróg powszechnego korzystania. Końcowo skarżący podniósł, że gdyby nawet na skutek pomyłki urzędnika dla F. K. nadano akt własności ziemi obejmujący odcinek drogi powszechnego korzystania, stanowiącego od [...] sierpnia 1973 r. własność Skarbu Państwa, to ten akt nie był władny unieważnić tej decyzji. Akt ten gdyby rzeczywiście obejmował powierzchnię drogi publicznej, to byłby w tej części nieważny. W ocenie skarżącego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił się od właściwego załatwienia sprawy, wskazując dla niego – użytkownika drogi publicznej – naprawienie błędów i skutków przestępstw urzędniczych przed sądami powszechnymi. On zaś w sprawie dotyczącej regulacji własności tej drogi nie może być stroną przed sądem powszechnym. Wskazując na powyższe wniósł o: - stwierdzenie, że decyzja z dnia [...] sierpnia 1973 r. jest decyzją ważną i skuteczną, - uchylenie zaskarżonej decyzji, która bezzasadnie odmówiła ważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1973 r. i nakazanie organowi natychmiastowe odtworzenie tej decyzji, dokonanie przywrócenia do ewidencji gruntów usuniętych zapisów, doprowadzenie do usunięcia ze spornego odcinka gruntu tablic zabraniających publicznego korzystania, wdrożenie postępowania zmierzającego do wykrycia sprawców i ich ukarania, którzy w 2003 r. na korupcyjne życzenie A. K. i jego żony zniszczyli decyzję z dnia [...] sierpnia 1973 r. wraz z decyzją ostateczną z dnia [...] września 1973 r., - zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego, - nadanie wyrokowi rygoru natychmiastowej wykonalności. W pismach procesowych stanowiących uzupełnienie skargi, skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z treści notatki urzędowej sporządzonej w dniu [...] grudnia 2008 r., z wypisu z rejestru gruntów jednostki rejestrowej [...] wydanego w dniu 27 listopada 2003 r. i 8 grudnia 2008 r., z treści pisma z dnia [...] lipca 2009 r. nadesłanego przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w S., szczególne przebadanie wycinków map i szkiców zawartych w aktach organu I instancji, z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Skarżący w ostatnim piśmie procesowym z dnia 28 października 2009 r. wniósł o spowodowanie unieważnienia aktów notarialnych dotyczących przeniesień własności dokonanych na podstawie sfałszowanych zapisów ewidencyjnych w części dotyczącej zawłaszczenia drogi publicznej. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań podnieść należy, że stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny bada jedynie legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Oznacza to, że sąd ten nie jest uprawniony do wydania orzeczenia rozstrzygającego sprawę merytorycznie, ani też do przeprowadzenia postępowania dowodowego (poza wyjątkiem określonym w art. 106 § 3 p.p.s.a., który uprawnia sąd administracyjny do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, ale jedynie z dokumentów i tylko wówczas, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie). W przedmiotowej sprawie nie zaszły przesłanki określone w przepisie art. 106 § 3 p.p.s.a. albowiem z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych bezspornie wynika następujący stan faktyczny: Rejestr gruntów wsi M. został założony w 1963 r. W rejestrze tym pod poz. 18 były zapisane działki nr 502 o pow. 1,231 ha i nr 503 pow. 2,301 ha na F. K. a pod poz. 38 działka nr 504 o pow. 0,301 ha na E. R. Na skutek odnowienia rejestru w 1972 r. działki zmieniły swoje numery: 502 – 381, 503 – 380 i 504 – 382. W rejestrach sporządzonych 27 marca 1972 r. pod poz. 18 na F. K. zapisane były nadal dwie działki: 380 o pow. 1,23 ha i 381 o pow. 2,30 ha, a na E. R. zapisana była działka nr 382 o pow. 0,30 ha. Decyzją z dnia [...] sierpnia 1973 r. Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu Prezydium PRN w D. B. (utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] września 1973 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B.) uwzględniono w ewidencji gruntów wsi M. drogę gruntową szerokości 6 m będącą częścią składową pasa drogowego łączącego wieś S. z jej koloniami, a przechodzącej przez grunta F. K. i E. R. W związku z tym ich grunty zajęte pod drogę stały się własnością Skarbu Państwa. Następnie jak wynika z aktu własności ziemi z dnia [...] grudnia 1973 r. F. K. nabył na własność działkę nr 381 o pow. 2,30 ha, a aktem własności ziemi z dnia [...] maja 1974 r. działki o nr 382/1 i 382/2 o pow. 0,27 nabył E. R. W ewidencji gruntów wsi M. sporządzonej w 1987 r. pod poz. 69 figuruje działka nr 381/1 o pow. 3,53 ha, która powstała z połączenia działek 380 i 381 i jako właściciel tej działki wpisany jest następca prawny F. K. – A. K. oraz pod poz. 32 zapisana jest działka 382 o pow. 0,30 ha, której jako właściciel wpisany jest następca prawny E. R. – A. P. R. Spór w przedmiotowej sprawie dotyczy tego, że skarżący H. Sz. domaga się sprostowania zapisu w operacie ewidencji gruntów (czy też przywrócenia wpisu do ewidencji gruntów) dotyczącego drogi przebiegającej przez obręb M., przez działki nr 381/1 i 382 a łączącej drogi gminne nr 110 i 202, położone w obrębie S. W ocenie skarżącego podstawę takiego wpisu stanowi decyzja z dnia [...] sierpnia 1973 r. na podstawie której sporny odcinek drogi został przejęty na własność Skarbu Państwa. Z drugiej strony organy administracji odmawiają wprowadzenia wnioskowanej zmiany tłumacząc to w ten sposób, że na sporny pasek gruntu istnieją dwa różne dokumenty (decyzja z 1973 r. i akty własności ziemi) normujące dwa różne zasięgi prawa własności. W takiej sytuacji wprowadzenie zmiany oznaczałoby dokonanie przez organy ewidencyjne zmiany granic działek, a to nie leży w ich gestii. Spór zatem właściwie sprowadza się do ustalenia, komu przysługuje prawo własności przedmiotowej drogi. Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U nr 30, poz. 163 ze zm.) celem ewidencji gruntów i budynków jest stworzenie jednolitego dla kraju i systematycznie aktualizowanego zbioru informacji o gruntach i budynkach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami. Zapisy w ewidencji mają wyłącznie charakter techniczno - deklaratoryjny. Organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień do gruntu lub budynku. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością ( vide: wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 1998r., sygn. akt II SA 766/98, pub. LEX nr 41298). Ujawniony w ewidencji gruntów stan prawny musi być oparty na odpowiednich dokumentach (prawomocnych orzeczeniach sądowych, ostatecznych decyzjach administracyjnych, czynnościach prawnych dokonanych w formie aktów notarialnych, spisanych umowach i ugodach w postępowaniu sądowym i administracyjnym lub innych dokumentach posiadających moc dowodową dla ustalenia prawa własności) - art. 22 ust. 3 prawa geodezyjnego i kartograficznego w zw. z § 46 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454). W przedmiotowej sprawie bezspornym pozostaje fakt, że w obrocie prawnym istnieją dwa różne dokumenty: ostateczna decyzja z [...] września 1973 r. z której wynika, że właścicielem spornego pasa gruntu jest Skarb Państwa oraz akt własności ziemi z dnia [...] grudnia 1973 r. z którego wynika, że własność działki 381 przez którą przebiega sporna droga nabył F. K. Odnośnie aktu własności ziemi z dnia [...] maja 1974 r. wystawionego na E. R. podnieść należy, że nie ma on znaczenia w przedmiotowej sprawie, albowiem nie stanowi podstawy nabycia własności spornego fragmentu drogi (aktem zostały objęte działki nr 382/1 i 382/2 o pow. 0,27 ha, nie figurujące w rejestrze). Tak jak powyżej wykazano postępowanie ewidencyjne ma wyłącznie charakter techniczno – deklaratoryjny, organy ewidencyjne nie mogą samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień właścicielskich do gruntu. Dopiero wówczas, gdy w stosownym trybie zostanie ustalony jednoznacznie tytuł własności działki nr 381 (aktualnie części działki 381/1), organ administracyjny będzie uprawniony do dokonania stosownych wpisów do ewidencji. W obecnym stanie prawnym, kiedy występuje spór co do tytułu własności, organ ewidencji gruntów nie jest powołany do tego, aby spór ten rozstrzygać. Mając powyższe na uwadze, wobec niepotwierdzenia zarzutów skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr. 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o jej oddaleniu.