II SA/Bk 471/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi P. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Na wniosek P. L. z dnia 20 grudnia 2012 r. Wójt Gminy N. prowadził postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji w postaci budowy domku letniskowego na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości W., gm. N. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] znak [...] Wójt Gminy N. odmówił ustalenia warunków zabudowy. Organ przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględniając regulację art. 61 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), dalej: ustawa planistyczna oraz uwzględniając przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.), dalej: rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. Ustalił, że mimo spełnienia przez inwestycję warunków dobrego sąsiedztwa, dostępu do drogi publicznej oraz wyposażenia działki w urządzenia infrastruktury technicznej wystarczające do funkcjonowania zamierzenia inwestycyjnego, nie spełnia ona warunków wynikających z przepisów odrębnych (art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy planistycznej). Na terenie inwestycji obowiązuje rozporządzenie Wojewody Podlaskiego Nr 21/05 z dnia 25 lutego 2005 r. ustanawiające Obszar Chronionego Krajobrazu "Puszcza i Jeziora Augustowskie" (Dz. Urz. Woj. Podl. Nr 54, poz. 734 z późn. zm.), dalej: rozporządzenie Wojewody. Sformułowano w nim zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Tymczasem inwestor zamierza wykonać obiekt w odległości 20 m od linii brzegowej jeziora B., co jest niedopuszczalne. Organ ocenił, że w sprawie nie występują również przewidziane w rozporządzeniu Wojewody wyjątki od zakazu lokalizacji. Planowana inwestycja nie jest urządzeniem wodnym w rozumieniu art. 9 pkt 9 prawa wodnego oraz nie może być zaliczona do inwestycji związanych z prowadzeniem racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Nie stanowi zabudowy zagrodowej, nie jest przeznaczona wyłącznie do produkcji rolniczej, a ma być zlokalizowana na terenie zaewidencjonowanym jako lasy (Ls VI). Nie zachodzą również wyjątki od zakazu zabudowy wymienione w § 4 ust. 3 pkt 1 – 4 rozporządzenia Wojewody, bowiem: teren nie znajduje się w granicach administracyjnych miasta Augustowa (pkt 1), nie obowiązuje na nim plan zagospodarowania przestrzennego (pkt 2) oraz nie jest terenem ogólnodostępnych kąpielisk, plaży i przystani wodnych (pkt 4). Odnośnie § 4 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Wojewody organ wskazał, że plan miejscowy Gminy N. z 1990 r. (uchwała nr [...]) obowiązywał do dnia 31 grudnia 2002 r., zatem nie może mieć w sprawie zastosowania. Organ ocenił również brak możliwości zastosowania w sprawie art. 61 ust. 4 ustawy planistycznej. Wskazał, że działka inwestycyjna jest działką leśną o powierzchni 0,0989 ha, zatem jej inne niż leśne wykorzystanie będzie wymagało uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na teren nieleśny (art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy planistycznej). Końcowo organ podkreślił, że pozytywne ustalenie warunków zabudowy może nastąpić wyłącznie po spełnieniu wszystkich ustawowych przesłanek, co nie ma miejsca w sprawie. Do decyzji załączono analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzoną w formie graficznej i tekstowej. Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. L. Wskazał, że w 2010 r. nabył działkę nr [...] wraz z przyczepą typu domek holenderski, następnie wybudował pomost oraz rozpoczął starania o uzyskanie różnego typu pozwoleń - wskazując we wnioskach, że zamierzone przyłącza mają służyć temu domkowi. Następnie wybudował wiatę nad domkiem, wykonał łącze wodno – kanalizacyjne oraz przyłącze prądu. Uzyskiwane zgody traktował jak przyzwolenie na "legalizację istniejącego stanu", podczas gdy okazało się, że powinien uzyskać decyzję o warunkach zabudowy. Oświadczył, że spełnił prawie wszystkie warunki do dokonania legalizacji przewidziane w art. 61 ustawy planistycznej, bowiem: działki dostępne z tej samej drogi są zabudowane domkami letniskowymi na całej długości jeziora, większość z nich znajduje się w odległości mniejszej niż 100 m od linii jeziora, działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej oraz jest w pełni uzbrojona. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ II, instancji na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w I instancji, dokonał identycznych jak w postępowaniu pierwszoinstancyjnym ustaleń faktycznych oraz sformułował identyczną ocenę prawną zasadności wniosku. Wskazał, że w sprawie miał zastosowanie przepis art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej, a dla wydania pozytywnej decyzji powinny być spełnione wszystkie przewidziane w nim przesłanki. Tymczasem zamierzenie nie spełnia dwóch z nich. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy warunki zabudowy można ustalić, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolne lub nieleśne, ewentualnie gdy teren był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy planistycznej z 1994 r. Tymczasem działka nr [...] jest gruntem leśnym, a więc wymaga zgody na zmianę przeznaczenia. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy planistycznej inwestycja musi być zgodna z przepisami odrębnymi. Tymczasem planowana inwestycja ma być zlokalizowana na terenie obowiązywania zakazu zabudowy w odległości bliższej niż 100 m od linii jeziora, wynikającego z rozporządzenia Wojewody Podlaskiego Nr 21/05 z dnia 25 lutego 2005 r. Nie spełnia również warunków umożliwiających zastosowanie wyjątków od tego zakazu, przewidzianych w powołanym rozporządzeniu Wojewody. Zdaniem organu bezzasadne pozostają zarzuty strony, w których wskazano na uzyskane już pozwolenia na wykonanie przyłączy oraz na wybudowanie pomostu, bowiem nie dotyczą one przesłanek ustalenia warunków nowej zabudowy. Skargę na decyzję Kolegium złożył do sądu administracyjnego P. L., wskazując że kwestionuje odmowę zalegalizowania na jego działce nr [...] w W. przyczepy typu domek holenderski (na kółkach) oraz zadaszenia tej przyczepy. Oświadczył, że za zgodą odpowiednich władz wybudował na działce pomost, wykonał przyłącza i zadaszenie domku holenderskiego, pozostając w przekonaniu o możliwości zalegalizowania w przyszłości "istniejącego stanu rzeczy". Nie zgadza się z odmową ustalenia warunków zabudowy, bowiem nastąpiła ona mimo spełnienia "prawie wszystkich warunków". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Spór w sprawie dotyczy wydania decyzji o warunkach zabudowy dla - jak to określił inwestor we wniosku, którym to określeniem organ pozostawał związany - budowy domku letniskowego. Decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana wyłącznie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy planistycznej: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1), teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3), teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4), decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5). Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter rozstrzygnięcia związanego tzn. takiego, które właściwy organ ma obowiązek wydać, jeśli zostaną spełnione warunki ustawowe wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej, a którego nie może wydać, jeśli nie zostanie spełniony choćby jeden z tych warunków. W sprawie niniejszej w ocenie sądu organ trafnie ustalił, że planowana inwestycja nie spełnia warunku zgodności z przepisami odrębnymi wymaganego przez art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy planistycznej. Katalog przepisów odrębnych nie jest zamknięty, a jak wskazuje się w orzecznictwie jego ustalenie dla konkretnej inwestycji zależy od położenia obszaru, na którym ma być zrealizowana. Do przepisów tych zalicza się przykładowo regulacje dotyczące ochrony przyrody, zabytków, środowiska, gruntów rolnych i leśnych, uzdrowisk, granic, obszarów morskich. Nadto przepisami odrębnymi są nie tylko normy ustawowe, ale również akty wykonawcze do tych norm wydawane przez organy centralne lub terenowe organy administracji rządowej (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 stycznia 2013 r., II SA/Łd 1005/12, wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2012 r., II OSK 1518/11 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 listopada 2013 r., II SA/Bk 664/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Regulacją odrębną w sprawie niniejszej jest wydane na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 2005 r. o ochronie przyrody rozporządzenie nr 21/05 Wojewody Podlaskiego z dnia 25 lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Puszcza i Jeziora Augustowskie". Obowiązuje ono na terenie, na który inwestor zamierza uzyskać decyzję o warunkach zabudowy. W § 4 ust. 1 pkt 7 wskazanego rozporządzenia Wojewody wprowadzono zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Jak wynika ze stanowiących załącznik do pierwszoinstancyjnej decyzji odmownej z dnia [...] marca 2013 r.: mapy (załącznik nr 1) oraz analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu nieruchomości (załącznik nr 2.1.) – sporządzonej według wymagań wynikających z rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. - lokalizacja obiektu została zaplanowana w odległości 20 m od brzegu jeziora B., a zatem powyższy zakaz z § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody jej niewątpliwie dotyczy. Nadmienić należy, że przedmiotowy zakaz wyklucza lokalizowanie "obiektów budowlanych", do których zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) zalicza się budynki, budowle i obiekty małej architektury. Inwestor we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wskazał, że zamierza zrealizować "budowę domku letniskowego". Tym zatem określeniem użytym przez inwestora, uprawniającym do uznania że chodzi o obiekt budowlany w rozumieniu prawa budowlanego, organ był związany i to nawet mimo że strona w trakcie postępowania odmiennie opisywała zaplanowany obiekt (jako "przyczepę typu domek holenderski" - w odwołaniu oraz "przyczepę typu domek holenderski (na kółkach) oraz zadaszenie tej przyczepy" - w skardze). Sąd podziela również ocenę organów, że ani wnioskodawca nie wykazał, ani ze znajdujących się w aktach dokumentów nie wynika, by powyższy zakaz lokalizowania obiektów budowlanych podlegał w sprawie wyłączeniu z uwagi na fakt, iż planowany obiekt jest urządzeniem wodnym, służy racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej lub rybackiej. Wskazać dodatkowo trzeba, że wyłączenia od tego zakazu znajdują się również w § 4 ust. 3 pkt 1 – 4 rozporządzenia Wojewody, jednak, jak trafnie wskazał organ I instancji i którą to ocenę zaakceptowało SKO, nie mają one w sprawie zastosowania. Działka nr [...] nie znajduje się bowiem w granicach administracyjnych miasta Augustowa (pkt 1), nie obowiązuje dla niej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (pkt 2) oraz nie stanowi terenu ogólnodostępnych kąpielisk, plaży i przystani wodnych (pkt 4). Organ I instancji wskazał również, że plan zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu (z roku 1990), utracił moc z końcem grudnia 2002 r., zatem nie może być brany pod uwagę w kontekście przesłanki wyłączającej zakaz zabudowy wynikającej z § 4 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Wojewody (chodzi o tereny, które były przeznaczone na cele zabudowy w planach zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r., które utraciły moc z dniem 31 grudnia 2003 r.). Reasumując stwierdzić trzeba, że prawidłowa była ocena organów odnośnie niespełnienia przez planowaną inwestycję warunku zgodności z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy planistycznej). Mogło to stanowić samodzielną podstawę odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, nawet wobec faktu spełnienia przez inwestora większości pozostałych przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej. Powyższej oceny nie może zmienić wskazywana przez inwestora okoliczność faktyczna istnienia zabudowań wzdłuż jeziora B. na działkach sąsiednich wobec działki inwestycyjnej nr [...]. Nie uchyla ona bowiem obowiązywania zakazu zabudowy wynikającego z § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody, ani nie stanowi wyjątku wyłączającego ten zakaz, a wynikającego z § 4 ust. 1 pkt 7 in fine oraz ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. Podobnie, zdaniem sądu, fakt wstrzymania przez nadzór budowlany wykonywania robót budowlanych przy spornym obiekcie nie ma znaczenia dla oceny spełnienia w sprawie niniejszej przesłanek ustawowych wydania decyzji o warunkach zabudowy. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.