II SA/Bk 471/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Elżbieta Lemańska, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lipca 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. T. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 22 stycznia 2025 r. nr WOP.7721.145.2024.MW w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu oddala skargę Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych i prawnych. W roku 2022 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku prowadził postępowanie w sprawie dokonanej w latach 2021- 2022 przez L. J. przebudowy budynku mieszkalnego z tarasem i zbiornikiem na ścieki na działce Nr [...] w obrębie [...], gmina Zabłudów. W procedurze naprawczej organ postanowieniem z 18.08.2022r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia ekspertyzy wykonanych robót budowlanych a po jej przedłożeniu decyzją z 5.10.2022r. nałożył na inwestora obowiązek wykonania do 30.11.2022r. robót wymienionych w ekspertyzie, po czym po zgłoszeniu przez inwestora faktu zrealizowania robót budowlanych objętych decyzją naprawczą, organ nadzoru budowlanego wydał w dniu 29.11.2022r. decyzję, mocą której na podstawie art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego stwierdził wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji naprawczej. Decyzja powyższa stała się ostateczna albowiem żadna ze stron postepowania, w tym skarżący M. T., nie wniosła odwołania. Wnioskiem z 2 .07.2023r. M. T. powołując się na art. 145 par. 1 pkt 1 k.p.a. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z 29.11.2022r. zarzucając oparcie tej decyzji na fałszywych dowodach, w następstwie których błędnie ustalono, że roboty budowalne objęte procedurą naprawczą były przebudową budynku podczas gdy były budową od podstaw, gdyż na działce nr [...]nie było wcześniej żadnego budynku mieszkalnego. Postanowieniem z 2.10.2023r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku wznowił postępowanie w sprawie w oparciu o przesłankę z art. 145 par. 1 pkt 5 k.p.a. Po przeprowadzeniu wznowionego postępowania organ wydał w dniu 10.04.2024r. decyzję, mocą której powołując się na art. 151 par. 1 pkt 2 w związku z art. 145 par. 1 pkt 5 k.p.a. orzekł o uchyleniu własnej decyzji z 29.11.2022r. stwierdzającej wykonanie obowiązku nałożonego decyzją naprawczą i o odmowie stwierdzenia wykonania obowiązku. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że przeprowadzone we wznowionym postępowaniu dowody wskazały, że roboty budowlane inwestora nie mogły być przebudową budynku mieszkalnego a jego odbudową tj. zrealizowaną bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budową nowego budynku po rozbiórce starego budynku mieszkalnego. Organ nadmienił, że postępowanie w sprawie samowoli budowlanej może nastąpić po ostatecznym zakończeniu procedury wznowieniowej. Na skutek uwzględnienia odwołania inwestora od tejże decyzji Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku decyzją kasacyjną z 22.05.2024r. orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy podkreślił, że wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnej i samo w sobie nie otwiera możliwości ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy ponieważ w pierwszej kolejności nakierowane jest na zbadanie, czy w realiach konkretnej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania. Organ nakazał poddanie zbadaniu formalnych przesłanek wznowienia postępowania tj. zachowania terminu i powołania się na podstawę wznowienia postępowania. Stwierdził, że w sprawie nie zostało przeanalizowane czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione w ciągu miesiąca od dowiedzenia się przez stronę o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. Ponadto organ zwrócił uwagę, że we wniosku o wznowienie postępowania strona powołała się na przesłankę fałszywych dowodów tj. art. 145 par. 1 pkt 1 k.p.a. natomiast organ wznowił postępowanie w oparciu o przesłankę nowych dowodów tj. art. 145 par.1 pkt 5 k.p.a. Nadto przedłożone przy wniosku o wznowienie postępowania zdjęcia nie są oryginalnymi dokumentami urzędowymi a zwykłymi i to słabej jakości wydrukami z komputera. Organ podkreślił, że postępowanie naprawcze zostało przeprowadzone po zgłoszeniu przez M. T. faktu samowolnej budowy domu mieszkalnego przez L. J. i przy udziale M. T. Organ nadmienił nadto, że uchylenie we wznowionym postępowaniu tylko decyzji kończącej procedurę naprawczą tj. decyzji o stwierdzeniu wykonania czynności naprawczych rażąco narusza porządek prawny, gdyż w obiegu prawnym pozostawia decyzję nakładającą na inwestora czynności naprawcze. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w Białymstoku po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z 22 .11.2024r. powołując się na art. 151 par. 1 pkt 1 w związku z art. 145 par. 1 pkt 1 k.p.a. orzekł o odmowie uchylenia własnej decyzji z 29.11.2022r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że strona domagająca się wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 kpa nie przedłożyła organowi dowodu w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego okoliczność sfałszowania dowodów, w oparciu o które zostało przeprowadzone postępowanie naprawcze. Ustalenie okoliczności, że dowody, na których oparto kwestionowane rozstrzygnięcie zostały sfałszowane, nie należy do właściwości organu rozpatrującego wniosek o wznowienie postępowania. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. T. zarzucając przedwczesność decyzji z uwagi na wydanie bez przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego. Decyzją z 22.01.2025r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku po rozpoznaniu odwołania orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podał, że w analizowanej sprawie wnioskodawca w piśmie z 27.07.2023r. wskazał, iż wnosi o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. Jeśli chodzi o przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 K.p.a. (tj. dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe) to zgodnie z ukształtowaniem orzecznictwem sfałszowanie dowodów co do zasady powinno być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Strona, która domaga się wznowienia postępowania na tej podstawie, że dowód okazał się fałszywy lub, że decyzję wydano w wyniku przestępstwa, musi przedłożyć organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego te okoliczność. Okoliczności tej nie może ustalić we własnym zakresie organ administracji. Organ I instancji winien w początkowej fazie postępowania wezwać stronę do uzupełnienia wniosku o wznowienie postępowania opartego o przesłankę z art. 145 par. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przedłożenie dowodu w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa. Organ nadmienił, że przepis art. 145 § 2 K.p.a. przewiduje wyjątki od omawianego warunku w sytuacji, gdy sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. W takiej sytuacji postępowanie może być wznowione przed stwierdzeniem faktu fałszu orzeczeniem sądu lub innego organu. Obie przesłanki z art. 145 § 2 K.p.a. muszą wystąpić łącznie. Przez oczywistość fałszu dowodu należy przy tym rozumieć przypadki, gdy przy prostym zestawieniu dowodu ze stanem faktycznym wynika, bez potrzeby prowadzenia postępowania wyjaśniającego, że jest on np. podrobiony. W analizowanej sprawie takie wyjątki jednakże nie zachodzą. Nieprzedłożenie zatem przez stronę dowodów na potwierdzenie przesłanek z pkt 1 i 2 (fałszywe dowody bądź decyzja wydana w wyniku przestępstwa) skutkować powinno odmową wznowienia postępowania - a skoro już doszło do wznowienia postępowania, jak w analizowanym przypadku - odmową uchylenia własnej decyzji. W przypadku, gdy strona powołuje się na przesłankę art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. - na niej ciąży obowiązek wykazania tego faktu poprzez przedłożenie dowodów na poparcie tej tezy. Końcowo organ podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, że następcze wyeliminowanie z obiegu prawnego samej tylko decyzji stwierdzającej wykonanie obowiązków z art. 51 ustawy Prawo budowlane wprowadza chaos i nie niweluje wcześniejszego prowadzenia postępowania w oparciu o ten przepis. Pozostawia jednocześnie w zawieszeniu wcześniejszą decyzję nakładającą na stronę obowiązek wykonania określonych czynności i robót budowlanych wynikających z ekspertyzy, chociaż wydanie decyzji stwierdzającej wykonanie obowiązku poprzedzały czynności kontrolne PINB w Białymstoku, utrwalone formie protokołu 27.10.2022r. Uchylenie decyzji stwierdzające] wykonanie nałożonego przez organ I instancji obowiązku, po tym jak ten sam organ potwierdził jego wykonanie w protokole, podważa sens dotychczasowych czynności tego organu i w sposób rażący naruszałoby porządek prawny, a zatem okoliczność wykonania obowiązków należało potwierdzić decyzją stwierdzającą ich wykonanie. Reasumując, w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do uchylenia, w trybie wznowienia postępowania, decyzji ostatecznej PINB w Białymstoku z dn. 29.11.2022r. znak WOP.5160.33.2022.WP. W skardze na tę decyzję wniesionej przez M. T. podniesiony został zarzut wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 7, 8 oraz 75 § 1 k.p.a poprzez zaniechanie przeprowadzenia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, prowadzenie sprawy w sposób powierzchowny, zaniechanie pozyskania dowodów z zasobów geodezyjnych w konsekwencji naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej jej decyzji wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała oddaleniu. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest legalność decyzji kończącej postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie wznowienia. Wznowienie postępowania dotyczyło sprawy zakończonej ostateczną decyzją organu nadzoru budowlanego z 29.11.2022r. mocą której na podstawie art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego stwierdzono wykonanie obowiązku wynikającego z wcześniejszej decyzji wydanej w budowlanym postępowaniu naprawczym. Podkreślić należy, że postępowanie w przedmiocie wznowienia składa się z kilku etapów. W pierwszym z nich, jeśli toczy się ono na wniosek, organ ustala, czy wnioskujący o wznowienie wskazuje ustawową podstawę wznowienia (art. 147, 148 k.p.a.) i w przypadku pozytywnego ustalenia – wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wszczęciu postępowania w przedmiocie wznowienia stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W "postępowaniu co do przyczyn wznowienia" należy stwierdzić czy wskazana przez stronę podstawa rzeczywiście istnieje a zatem w sprawie niniejszej, czy decyzję wydano w oparciu o fałszywe dowody. W tej fazie organ nie przystępuje jeszcze do wyjaśniania i rozstrzygania sprawy materialnej, ale koncentruje się wyłącznie na ocenie wystąpienia podstawy wznowienia. Efektem tych ustaleń może być rozstrzygnięcie na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia kontrolowanej decyzji, jeśli podstawa wznowienia w rzeczywistości nie wystąpiła lub też, w przypadku ustalenia, że podstawa wznowienia w rzeczywistości wystąpiła, rozstrzygnięcie na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. (o uchyleniu kontrolowanej decyzji i wydaniu nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy), ewentualnie na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a. (stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazanie okoliczności, z powodu których organ nie uchylił kontrolowanej decyzji). W kontrolowanej sprawie skarżący we wniosku o wznowienie postępowania jako podstawę wznowienia wprost wskazał przepis art. 145 par. 1 pkt 1 k.p.a. tj. przesłankę oparcia zakwestionowanej decyzji na fałszywych dowodach. W świetle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego warunkiem dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie zarzutu oparcia ustaleń w sprawie na fałszywych dowodach (art. 145 par. 1 pkt 1 k. p.a.), jak i na podstawie zarzutu wydania decyzji w wyniku przestępstwa (art. 145 par. 1 pkt 2 k.p.a ) jest, by sfałszowanie dowodu bądź popełnienie przestępstwa zostały stwierdzone stosownym orzeczeniem sądu lub innego organu, chyba ,że zaistnieją w sprawie okoliczności , o których mowa w art. 145 par. 2 i 3 k.p.a. Chodzi o sytuację, gdzie sfałszowanie dowodu jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Może być wówczas wznowione postępowanie przed stwierdzeniem tego faktu orzeczeniem sądu lub innego organu, o ile zajdą ww. szczególne okoliczności (art. 145 § 2 kpa). Organ właściwy może zatem wznowić postępowanie przed stwierdzeniem fałszu dowodu prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli łącznie wystąpią dwie przesłanki, tj. fałsz dowodu jest oczywisty a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. W kontrolowanej sprawie skarżący wnosząc o wznowienie postępowania nie podparł wskazanej podstawy wznowienia orzeczeniem sądu stwierdzającym sfałszowanie dowodów w postępowaniu naprawczym ani nie wykazał oczywistości fałszerstwa dowodów oraz niezbędności wznowienia postępowania dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Nieprzedłożenie przez stronę dowodów na potwierdzenie przesłanek z art. 145 par. 1 pkt 1 i 2 (fałszywe dowody bądź decyzja wydana w wyniku przestępstwa) skutkować powinno odmową wznowienia postępowania - a skoro już doszło do wznowienia postępowania, jak w analizowanym przypadku - skutkować musiało odmową uchylenia własnej decyzji. W przypadku, gdy strona powołuje się na przesłankę art. 145 par. 1 pkt 1 i 2 K.p.a. - na niej ciąży obowiązek wykazania tego faktu poprzez przedłożenie dowodów na poparcie tej tezy. Zarzuty skargi nie podważają prawidłowości zaskarżonej decyzji. Zarzucając naruszenie art. 145 par. 1 pkt 1 k.p.a. w powiązaniu z art. 7, 8 i 75 par. 1 k.p.a. skarżący, wbrew szczególnej, opisanej wyżej, regulacji dotyczącej przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 par. 1 pkt 1 k.p.a., usiłuje wykazać, że to na organie a nie na podmiocie wnioskującym o wznowienie postępowania w oparciu o tę przesłankę, ciąży obowiązek dociekania fałszerstwa dowodów i szukania potwierdzenia tej okoliczności przez stosowny organ w innym postępowaniu. Sąd zauważa przy tym, nawiązując do zawartego w uzasadnieniu skargi twierdzenia o błędnych ustaleniach organu w postępowaniu naprawczym, że dokonywanie merytorycznych ustaleń w postępowaniu wznowieniowym może nastąpić dopiero po skutecznym wznowieniu postępowania tj. po stwierdzeniu, że powołana podstawa wznowienia rzeczywiście w sprawie wystąpiła, co w sprawie nie miało miejsca. W tym przypadku przy tym, ustalanie okoliczności dotyczyć mogłoby, z racji żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją stwierdzającą wykonanie przez inwestora obowiązków nałożonych decyzją naprawczą., wyłącznie istotnych dla tejże decyzji okoliczności związanych ze zrealizowaniem przez inwestora obowiązków nałożonych wcześniejszą decyzją naprawczą bez możliwości wyeliminowania zasadniczej decyzji wydanej w postępowaniu naprawczym, nakładającej na inwestora obowiązki naprawcze a nie wymienionej w żądaniu wznowienia postępowania. Mając powyższe na uwadze sąd skargę jako niezasadną oddalił (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Końcowo sąd informuje, że sprawa niniejsza została skierowana do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w oparciu o przepis art. 119 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem sprawa sądowa może być rozpatrzona w trybie uproszczonym, jeżeli strona postępowania zgłosi taki wniosek a żadna z pozostałych stron nie zażąda w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku, przeprowadzenia rozprawy. W tym przypadku organ w odpowiedzi na skargę zawnioskował zastosowanie trybu uproszczonego a pełnomocnik skarżącego nie zaoponował wnioskowi.