II SA/Bk 472/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Katarzyna Luto, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lutego 2009 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia F.Z. w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia niestwierdzającego konieczności opracowania raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia 1. oddala skargę; 2. przyznaje radcy prawnemu K.O. – K. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego wykonane na zasadzie prawa pomocy.- Skarga została wywiedziona na tle następujących zdarzeń faktyczno-prawnych: Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia F. Z. w B. o stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak [...] niestwierdzającego konieczności opracowania raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia pod nazwą "S. – P." – odmówiło wszczęcia postępowania w tej sprawie z uwagi na brak przymiotu strony Stowarzyszenia w rozumieniu art. 28 k.p.a. Kolegium rozważało również możliwość wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu, oceniając wniosek Stowarzyszenia w świetle art. 31 § 2 k.p.a. Bowiem, jak wskazał organ I instancji przepis ten umożliwia wszczęcie postępowania z urzędu wtedy, kiedy żądanie organizacji społecznej jest uzasadnione. O zasadności żądania, jak pisał tenże organ decydują dwie przesłanki, tj. żądanie jest uzasadnione celami statutowymi organizacji, po drugie za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny. Według oceny Kolegium żadna z wymienionych przesłanek nie zaistniała. Z dostępnych dla Kolegium dokumentów wynikało, że wśród celów statutowych organizacji znajduje się ekologia, ochrona środowiska, ochrona przyrody. I jak pisał dalej organ, zagadnienia te były przedmiotem postępowania w zwykłym trybie administracyjnym zakończonym decyzją. Nie występuje też druga z wymienionych przesłanek, tzw. interes społeczny, który był uwzględniony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] maja 2007 r., znak: [...] określającą inwestorowi środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia 2 maja 2008 r. Stowarzyszenie F. Z. z siedzibą w B. wnosiło między innymi o: - uznanie za stronę postępowania organizacji ekologicznej, - usunięcie stanu niezgodnego z prawem oraz wstrzymanie wykonania decyzji ze skutkiem natychmiastowym. W obszernym uzasadnieniu wniosku F. Z. w B. zacytowała przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 24-26), wspomniała o roli organizacji ekologicznej w postępowaniu na prawach strony w postępowaniach administracyjno-sądowych, zgłaszając jednocześnie chęć uczestnictwa w postępowaniu na prawach strony z uwagi na przypuszczalne naruszenie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska. Ponadto Stowarzyszenie nawiązało do możliwości wznowienia postępowania w sytuacji, kiedy strona pozbawiona została udziału w postępowaniu, a także o niedopełnieniu obowiązku zamieszczenia ogłoszenia w pobliżu miejsca inwestycji dotyczącego możliwości zapoznania się z aktami i wniesienia uwag i wniosków. Według Stowarzyszenia raport oddziaływania na środowisko inwestycji jest niezgodny z wymogami art. 52 ustawy Prawo ochrony środowiska, co skutkuje na mocy art. 11 w/w ustawy, że wydana decyzja jest nieważna i stanowi to podstawę do jej uchylenia i wszczęcia postępowania od początku. Zdaniem F. Z., skoro decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzję, to nieuwzględnienie uwag Stowarzyszenia na tym etapie jest naruszeniem prawa i interesu prawnego strony, czego konsekwencją będzie pogorszenie stanu środowiska oraz jakości życia ludzi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po ponownym rozpoznaniu sprawy postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. orzekło o utrzymaniu w mocy wcześniejszego postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta S. z [...] kwietnia 2007r. Skład Kolegium powtórnie rozpatrujący sprawę podzielił stanowisko co do tego, że wszczęcie postępowania nadzwyczajnego na wniosek Stowarzyszenia nie było możliwe z uwagi na nieposiadanie przez Stowarzyszenie przymiotu strony postępowania (stowarzyszenie nie uczestniczyło w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia potrzeby sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia w postaci centrum rozrywkowo-handlowego "S. – P.", a nawet nie wnosiło o dopuszczenie go do udziału w tymże postępowaniu). Również z urzędu brak było podstaw do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w oparciu o art. 31 § 2 k.p.a. Stowarzyszenie F. Z. w B. wywiodło skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję. Skarga nie zawiera jednoznacznie sformułowanych zarzutów i wniosków skierowanych przeciwko skarżonemu postanowieniu. Treść skargi pokrywa się z twierdzeniami zawartymi we wcześniejszym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na tak sformułowaną skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działań organów administracji publicznej pod względem zgodności tych działań z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej (vide: art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Przy sprawowaniu tej kontroli sądy administracyjne nie są związane z zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Szeroko ujęte ramy sądowej kontroli legalności aktów administracji publicznej i wynikający z tego obowiązek zbadania zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia niezależnie od podniesionych przez stronę zarzutów, nie oznaczają zwolnienia strony skarżącej od określenia w skardze (stosownie do treści art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), na czym w danej sprawie polegało naruszenie prawa przez organ lub naruszenie interesu prawnego strony skarżącej. "Daną sprawę" wyznacza przedmiot zaskarżenia, którym sąd administracyjny jest związany. Przedmiotem zaskarżenia w tym postępowaniu sądowym jest zaś odmowa wszczęcia postępowania w trybie nadzoru dotyczącego stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta S. z [...] kwietnia 2007r. Tymczasem wczytanie się w treść skargi, aczkolwiek utrudnione z uwagi na mało przejrzysty sposób ujęcia, pozwala dostrzec, że argumentacja w niej zawarta nie jest skierowana wobec odmowy wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, ale nakierowana na wskazanie wadliwości (braku ważności) merytorycznego postanowienia Prezydenta, które w ogóle nie było przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego badane, bo postępowania nadzwyczajnego nie wszczęto. Już z tych przyczyn należało zarzuty skargi uznać za bezzasadne. Nie "uderzają" one w odmowę wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, gdyż dotyczą merytorycznej materii, sugerując że w postępowaniu administracyjnym Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceniało wadliwość postanowienia Prezydenta S. z [...] kwietnia 2007 r. Kontrola zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego dokonana przez sąd administracyjny z urzędu, tj. ponad podniesione zarzuty strony skarżącej, także dowodzi bezzasadności skargi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. działając w trybie nadzoru słusznie bowiem w pierwszej kolejności podjęło się zbadania, czy żądanie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego zostało zgłoszone przez stronę w rozumieniu przepisów procedury administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wypowiedzenie się w kwestii dopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (postanowienia) jest wstępnym i koniecznym etapem postępowania nadzorczego. Sąd administracyjny w pełni zgadza się z ustaleniem organu, iż wniosek o wszczęcie postępowania w trybie nadzoru, nie pochodził od strony postępowania, co uzasadniało odmowę jego wszczęcia. Badanie formalnych przesłanek do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2007 r. opierać się musiało o treść art. 28 k.p.a., który zawiera definicję strony w postępowaniu administracyjnym. Stanowi on, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy czym, legitymację organizacji społecznej do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania należało oceniać na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Postępowanie zakończone ostatecznym postanowieniem Prezydenta Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2007 r., nie stwierdzającym konieczności opracowania raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie centrum rozrywkowo-handlowego pod nazwą "S. – P." – etap A na działce nr [...] między ulicami K., D. i P. w S. – nie dotyczyło interesu prawnego ani obowiązku Stowarzyszenia. Skarżący nie występowali z żądaniem uczestniczenia w tymże postępowaniu na prawach strony do Prezydenta Miasta S., ani też organ ten nie dostrzegł z urzędu potrzeby uczestnictwa tej organizacji w postępowaniu zakończonym w/w postanowieniem, a także w całym głównym postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie centrum rozrywkowo-handlowego na działce nr [...] w S. Stowarzyszenie będące organizacją ekologiczną nie uczestniczyło nawet na prawach strony w tymże postępowaniu, korzystając z uprawnień jakie wynikają dla niego z treści art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150). Tym samym należało ocenić, iż wniosek o stwierdzenie nieważności wymienionego postanowienia Prezydenta nie pochodził od strony postępowania ani też od organizacji ekologicznej korzystającej z uprawnień strony. Okoliczność ta stanowić musiała przesłankę negatywną do podjęcia postępowania nadzwyczajnego na wniosek Stowarzyszenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. rozważało potrzebę wszczęcia postępowania nadzwyczajnego z urzędu. Prawidłowo – zdaniem Sądu – stwierdziło, że zgodnie z art. 31 § 2 k.p.a. wszczęcie postępowania z urzędu wymagało uznania za uzasadnione żądania organizacji społecznej w świetle celów statutowych organizacji oraz jednoznacznego istnienia ważnego interesu społecznego przemawiającego za potrzebą wszczęcia postępowania z urzędu. Kolegium odwołało się do celów statutowych stowarzyszenia i wypowiedziało się co do interesu społecznego (interesów społecznych) postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Argumentacja skargi tej oceny absolutnie nie podważa. Skarżące stowarzyszenie zagrożeń dla środowiska planowanym przedsięwzięciom upatruje wyłącznie w przypuszczeniach, że taka inwestycja może negatywnie na otoczenie oddziaływać. Mając na uwadze powyższe Sąd skargę jako bezpodstawną podstaw oddalił (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z uwagi na wniosek złożony przez pełnomocnika reprezentującego z urzędu skarżące stowarzyszenie, o przyznanie pełnomocnikowi kosztów zastępstwa procesowego, Sąd orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego wykonane na zasadzie prawa pomocy (art. 210 § 1 i 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wysokość przyznanego wynagrodzenia została określona w oparciu o § 14 ust. 2 pkt 1 lit "c" Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcą prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r., Nr 163, poz. 1349 ze zmianami.).