II SA/Bk 473/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 października 2017 r. sprawy ze skargi D. D. i M. D. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., w oparciu o pismo z dnia [...] sierpnia 2016 r. D. D., przeprowadził w dniu [...] września 2016 r. kontrolę, a następnie w dniu [...] września 2016 r. wszczął postępowania administracyjne w sprawie stanu technicznego drogi gminnej nr [...], położonej w m. W. gm. Z. Organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu [...] września 2016 r. oględziny podczas których ustalił, że Gmina Z., na podstawie dokonanego w Starostwie Powiatowym w Z., zgłoszenia z dnia [...] stycznia 2010 r., wykonywała - w terminie od 30 czerwca 2010 r. do 30 sierpnia 2010 r. - roboty budowlane związane z remontem drogi i zjazdami. Remont drogi polegał min. na uzupełnieniu ubytków w poboczach i zjazdach oraz ułożeniu nowej warstwy asfaltu. W trakcie robót wykonano również remont (w pasie drogowym) zjazdu z drogi gminnej na - należącą do D. i M. D. - działkę nr [...]. Organ pierwszej instancji ustalił, że poziom wyremontowanej drogi jest położony wyżej od 15 do 30 cm od terenu tej działki (na styku z pasem drogowym), a wyremontowany zjazd (przy takiej różnicy poziomów) powoduje utrudnienia ze swobodnym wjazdem na posesję. Ponadto zarówno wykonane w drodze spadki jak i naturalne ukształtowanie terenu powodują zalewanie działki wodami opadowymi spływającymi z drogi. Działka nr [...] posiada naturalny spadek terenu od drogi w głąb tej działki. W dniu oględzin przedstawiciel Gminy Z. przedłożył organowi: - protokół odbioru z dnia [...] września 2010 r. robót budowlanych wykonanych zgodnie z dokumentacją techniczną i zgłoszeniem; - protokół z dnia [...] kwietnia 2015 r. z okresowej kontroli stanu technicznego drogi, sporządzony przez osobę uprawnioną z zapisem o konieczności wykonania "odmulenia wlotów i wylotów przepustów". Organ pierwszej instancji, z uwagi na powstałe wątpliwości dotyczące prawidłowości wykonanych robót związanych z remontem drogi (w tym w szczególności na odcinku na wysokości działki skarżących), postanowieniem z dnia [...] października 2016 r., na mocy art. 81c ust 2 ustawy - Prawo budowlane, nałożył na Gminę Z. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, części drogi gminnej nr [...] położonej w m. W. przy działce nr [...], uwzględniającej w szczególności prawidłowość jej wykonania ze względu na jej parametry zjazdu indywidualnego na działkę nr [...], oraz określającą ewentualne roboty niezbędne do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Zobowiązana Gmina Z. w dniu [...] grudnia 2016 r. przedłożyła ekspertyzę techniczną. W oparciu o wnioski ekspertyzy, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nałożył na Gminę Z. obowiązek wykonania robót budowlanych w drodze gminnej nr [...] w m. W. gm. Z. polegających na: 1. przebudowie pobocza drogi - na wysokości działki nr [...] - nadając mu spadek poprzeczny 8%; 2. na krawędzi pobocza, wzdłuż działki, ustawienie krawężników betonowych wystających 2 cm ponad pobocze; 3. przebudowie zjazdu na działkę [...], poprzez rozbiórkę istniejącego na działce utwardzenia posesji na odległość około 5 m w głąb działki i wykonanie nowej nawierzchni, by uzyskać spadek 5%, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. - w postępowaniu odwoławczym zainicjowanym przez D. D. – decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. uchylił tę decyzję i skierował sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując na wadliwość decyzji w zakresie nakazanych czynności wykraczających poza obręb działki stanowiącej pas drogi gminnej. Żadna ze stron nie wniosła skargi do WSA na tę decyzję. Organ pierwszej instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], na mocy art. 51 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust 7 ustawy - Prawo budowlane nałożył na Gminę Z. obowiązek wykonania robót budowlanych w drodze gminnej nr [...] w m. W. gm. Z. polegających na: 1. przebudowie pobocza drogi - na wysokości działki nr [...] - nadając mu spadek poprzeczny 8%, a na wjeździe na działkę nr [...] spadek 5%; 2. ustawieniu - na krawędzi pobocza, wzdłuż działki [...] - krawężników betonowych wystających 2 cm ponad pobocze, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie złożyli D. i M. D. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że organ pierwszej instancji zastosował procedurę naprawczą przewidzianą w art. 50 - 51 ustawy – Prawo budowlane. Ponieważ roboty były już zakończone odstąpił od zastosowania art. 50 o wstrzymaniu robót, a zastosował bezpośrednio art. 51. Kwestionowaną decyzją zobowiązał inwestora do wykonania określonych robót, celem doprowadzenia robót do zgodności z przepisami prawa. W ocenie organu odwoławczego, decyzja ta została wydana prawidłowo. Organ podał, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, stanowi iż przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, zaś art. 51 ust. 7 stanowi, że przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Następnie organ podał, że zjazd - w myśl art. 4 ustawy o drogach publicznych, to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zjazd może być zgodnie z ustawą zjazdem publicznym lub indywidualnym (określonym przez zarządcę drogi jako zjazd do jednego lub kilku obiektów użytkowanych indywidualnie wg. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie). Zjazd indywidualny do nieruchomości może być wybudowany przez właściciela nieruchomości po wcześniejszym uzgodnieniu (jego lokalizacji i najważniejszych parametrów technicznych) z właściwym zarządcą drogi i w oparciu o przepisy prawa. W rozpatrywanym przypadku istniejący już zjazd na działkę nr [...] został przez zarządcę drogi wyremontowany tylko w granicach pasa drogowego, bo tylko terenem pasa drogowego dysponuje zarządca. Odnosząc się do zarzutu wadliwego wykonania remontu drogi i wadliwie wykonanego zjazdu, uniemożliwiającego swobodne z niego korzystanie organ stwierdził, że jest on niezasadny. Zgłoszone przez Gminę Z. roboty obejmowały wyłącznie teren działki pasa drogowego. Natomiast zgodnie z ww. przepisami wjazd indywidualny jest budowany przez inwestora (na terenie działki, którą sam dysponuje) i dostosowany przez jego właściciela do istniejących parametrów drogi (rzędnych nawierzchni, odległości skraju nawierzchni asfaltowej drogi od granicy działki stanowiącej pas drogowy). Odnosząc się do zarzutów zalewania działki poprzez wody opadowe spływające z działki nr [...] i pas drogowy organ stwierdził, że jest on częściowo zasadny. Natomiast skarżona decyzja ma na celu wyeliminowania powstałych - po remoncie drogi - nieprawidłowości. Naturalne ukształtowanie terenu działki nr [...] położonego wyżej niż teren działki skarżących oraz brak zabezpieczenia i właściwego zebrania wód opadowych z działki nr [...], przez co następuje zalewanie działek sąsiednich, jest naruszeniem § 28 i 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Niewłaściwe odprowadzenie wód z działki [...] na teren pasa drogowego stanowić może zagrożenie bezpieczeństwa użytkowania obiektu, co jest naruszeniem art. 5 ust 1 pkt 1 ppkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Jednakże odprowadzenie wód opadowych z działki nr [...] na teren pasa drogowego nie jest przedmiotem niniejszej sprawy, a może być przedmiotem innego postępowania organu pierwszej instancji. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożyli D. i M. D. i zarzucili naruszenie art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.pa., art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane, art. 29 ustawy – Prawo wodne i § 37 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W uzasadnieniu skargi podano, że na skutek remontu drogi, powstał problem wjazdu i wyjazdu z ich posesji. Wyremontowana droga położona jest wyżej niż ta która była poprzednio, w konsekwencji samochody osobowe zawieszają się podwoziem. Dojście do furtki jest strome, przez co skarżąca, która jest osobą częściowo niepełnosprawną, ma problemy z zejściem z drogi na posesję. Nadto od czasu wybudowania nowej drogi, wody opadowe, które spływają z działki nr [...], wydostają się na drogę i wylewają się na posesję skarżących. Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący nie zgadzają się z zakresem prac nałożonych w kwestionowanej decyzji, albowiem ich zdaniem nie rozwiążą one problemu. Skarżący na rozprawie w dniu [...] października 2017 r. podał, że jego zdaniem rozwiązaniem byłoby obniżenie poziomu drogi, a nie podnoszenie zjazdu na działce. Podał również, że odprowadzanie wody z działki nr [...] zostało załatwione definitywnie i problem dotyczy tylko zjazdu z drogi na działkę nr [...], który jest obecnie za wysoki. Tego problemu nie rozwiąże wykonanie decyzji nakładającej na gminę obowiązek wykonania wskazanych w niej robót. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanej decyzji. Na wstępie podnieść należy, że przedmiotem kontrolowanego w sprawie postępowania, była wyłączenie ocena stanu technicznego drogi gminnej nr [...] położonej w miejscowości W. przy działce nr [...], w szczególności prawidłowość jej wykonania ze względu na parametry zjazdu indywidulanego na działkę nr [...]. W konsekwencji Sąd skontrolował postępowanie przeprowadzone tylko w tym zakresie przez organy nadzoru budowlanego. Poza zakresem kontroli Sądu pozostawiono kwestię dotyczącą zalewania działki nr [...], poprzez wody opadowe spływające z działki nr [...] i pas drogowy. Kwestie te, jak słusznie podał organ odwoławczy, stanowić mogą przedmiot odrębnego od kontrolowanego postępowania administracyjnego. Sam skarżący, po sprecyzowaniu skargi na rozprawie w dniu [...] października 2017 r., podał, że odprowadzanie wody z działki nr [...] zostało załatwione definitywnie i problem w sprawie niniejszej dotyczy tylko zjazdu z drogi na działkę nr [...], który jest obecnie za wysoki. W ocenie Sądu organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji w ustalonej sytuacji faktycznej w prawidłowy sposób wszczął i przeprowadził postępowanie legalizacyjne w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawa budowlanego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa). Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa ww. przepisie polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić aby określone roboty budowlane, w przypadkach wskazanych w art. 50 tej ustawy, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2016 r. II OSK 1121/14, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym, przepis powyższy znajduje zastosowanie również w przypadku robót budowlanych już zrealizowanych (art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy), co ma miejsce w sprawie niniejszej. Postępowanie w trybie art. 51 ustawy, zakończone może zostać w różny sposób. Gdy roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem zastosowanie znajduje art. 51 ust. 1 pkt 1, wówczas organ nakazuje zaniechanie dalszych robót (co w stosunku do prac już wykonanych raczej nie znajduje zastosowania), rozbiórkę obiektu lub doprowadzenie do stanu poprzedniego. W takiej sytuacji wydana decyzja kończy postępowanie legalizacyjne w sposób negatywny. Jeżeli natomiast możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas postępowanie legalizacyjne ma charakter dwuetapowy. W pierwszej kolejności organ wydaje decyzję w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Wydanie takiej decyzji winno już zatem być poprzedzone ustaleniami faktycznymi co do możliwości zalegalizowania samowoli. W tej sytuacji, organ działając w oparciu o treść art. 81c ust. 2 ustawy, może zażądać od inwestora stosownego dokumentu, a w szczególności ekspertyzy wskazującej czy przeprowadzone roboty budowlane zostały wykonane prawidłowo oraz określającej zakres ewentualnych robót niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Po jej złożeniu i dokonaniu stosownych ustaleń organ jest uprawniony do wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, jeżeli konieczność taka zachodzi. Decyzja ta nie legalizuje jednak samowoli i nie załatwia sprawy. Kończy ona zaledwie pierwszy etap postępowania. Właściwa decyzja legalizacyjna wydawana jest w oparciu o przepis art. 51 ust. 3 ustawy. Orzeka ona albo o wykonaniu obowiązku, albo w przypadku jego niewykonania, nakazuje rozbiórkę obiektu lub jego części lub doprowadzenie do stanu poprzedniego (w odniesieniu do prac już wykonanych przewidziane w przepisie rozstrzygnięcie o nakazie zaniechania dalszych robót nie znajduje uzasadnienia). Przenosząc powyższe uwagi na grunt sprawy niniejszej podać należy, że ustalenia poczynione podczas oględzin w dniu [...] września 2016 r. wzbudziły wątpliwości organu nadzoru budowlanego, w zakresie prawidłowości wykonania drogi przy działce nr [...]. Dlatego, na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy, zobowiązano inwestora do przedłożenia ekspertyzy sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, dotyczącej prawidłowości wykonania drogi ze względu na parametry zjazdu oraz określającej zakres ewentualnych robót niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami – postanowienie z dnia [...] października 2016 r. Inwestor wywiązał się z nałożonego obowiązku i przedłożył ekspertyzę techniczną sporządzoną w dniu [...] grudnia 2016 r. Takie dokumenty jak opina techniczna i ekspertyza, są dowodami w sprawie, niewiążącymi organ lecz podlegającymi ocenie stosownie do wymogów art. 80 K.p.a. Z uwagi na swój pomocniczy charakter, mogą służyć organom nadzoru budowlanego w procesie wnioskowania, czy w odniesieniu do obiektu budowlanego istnieją nieprawidłowości w zakresie zachowania wymogów określonych przepisami prawa oraz czy i w jaki sposób istnieje możliwość wdrożenia stosownej procedury celem ich usunięcia. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, organ nadzoru budowlanego dokonał prawidłowej oceny ekspertyzy technicznej. Posługując się zawartymi w pkt 7 ekspertyzy wnioskami dotyczącymi sposobu dostosowania pobocza i zjazdów do wymogów przepisów, organ nakazał inwestorowi przebudowę pobocza drogi - na wysokości działki nr [...] - nadając mu spadek poprzeczny 8%, a na wjeździe na działkę nr [...] spadek 5% oraz ustawienie - na krawędzi pobocza, wzdłuż działki [...] - krawężników betonowych wystających 2 cm ponad pobocze. Uwzględniając zakres ekspertyzy sporządzonej w niniejszej sprawie uznać należy, że zasadnie organy przyjęły jej wynik za miarodajny i wiarygodny. Była ona wystarczająca dla dokonania przez organ ustaleń co do zaistniałych nieprawidłowości, a także podjęcia stosownego rozstrzygnięcia merytorycznego. Zawierała bowiem gruntowną ocenę prawidłowości wykonania drogi przy działce nr [...], wskazywała nieprawidłowości – brak spełnienia warunku spadku poprzecznego pobocza i podłużnego na odcinku działki [...], a także skrupulatnie określała zakres robót umożliwiających wyeliminowanie stwierdzonych nieprawidłowości. Skarżący nie przedłożyli jakichkolwiek dowodów podważających ustalenia czy wnioski wynikające z tego opracowania. Legalności przedmiotowej decyzji nie podważa główny zarzut skargi zgodnie z którym zakres prac nałożonych na inwestora nie rozwiąże problemu z wjazdem na działkę skarżących. Zdaniem skarżącego inwestor powinien być zobowiązany do obniżenia poziomu drogi a nie podnoszenia zjazdu. W pierwotnej decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. inwestor zobowiązany był do przebudowania pobocza drogi, ustawienia krawężników betonowych wystających ponad pobocze oraz do przebudowania zjazdu poprzez rozbiórkę istniejącego na działce [...] utwardzenia posesji na odległość około 5 m w głąb działki i wykonanie nowej nawierzchni, w celu uzyskania spadku 5%. Obowiązki nałożone tą decyzją odpowiadały swym zakresem obowiązkom wskazanym w ekspertyzie. Decyzja ta została uchylona przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z tego powodu, że postepowanie wszczęte zostało w sprawie drogi a rozstrzygnięcie dotyczy też wykonania robót budowlanych odnoszących się do zajazdu na działkę nr [...] a więc terenu prywatnego, nie objętego zgłoszeniem. W ocenie organu odwoławczego brak było właściwości organów nadzoru budowlanego w zakresie budowy zjazdu indywidulanego na terenie działki prywatnej. Dlatego zdaniem organu odwoławczego postępowanie w zakresie przebudowania zjazdu jest bezprzedmiotowe. W ponownie prowadzonym postepowaniu nakazano ustalić jakie i czy w sposób prawidłowy (zgodnie ze zgłoszeniem robót z dnia [...] stycznia 2010 r.) zostały wykonane prace związane z remontem drogi i tylko w tym zakresie wydać stosowne rozstrzygnięcie – uzasadnienie decyzji kasacyjnej organu odwoławczego z dnia z dnia [...] lutego 2017 r. Jak słusznie podał organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2017 r. ze zgłoszenia wynika, iż "długość nawierzchni zjazdów przewidziano do istniejącej linii rozgraniczającej pasa drogowego lub ogrodzenia". Zgłoszenie nie obejmowało zjazdów. Dlatego w ocenie Sądu, przedmiotem postępowania organów nadzoru budowlanego, w sprawie niniejszej mogły być wyłącznie roboty wykonane na podstawie zgłoszenia, czyli w pasie drogi. Zdaniem Sądu zakres nałożonych obowiązków w kwestionowanej decyzji mieści się w granicach prac wynikających ze zgłoszenia oraz w graniach stwierdzonych nieprawidłowości. Reasumując, Sąd stwierdza, że zarzuty skargi są niezasadne, ponieważ żądania w nich zawarte wychodzą poza zakres obowiązków, do jakich zobowiązany był organ nadzoru budowlanego z mocy art. 51 prawa budowlanego. Skarżący zdają się podważać prawidłowość pierwotnego i ostatecznego zgłoszenia robót drogowych i jego projektu z dnia [...] stycznia 2010r., co na tym etapie postępowania nie mogło być przedmiotem weryfikacji organów nadzoru budowlanego, nie mających kompetencji organów architektoniczno-budowlanych. Zadaniem inspektora nadzoru budowlanego, w sprawie niniejszej, było sprawdzenie, czy wykonanie remontu drogi na wysokości działki nr [...] było zgodne z projektem i zgłoszeniem do Starostwa Powiatowego w Z. z dnia [...].01.2010r. W zakresie stwierdzonych niezgodności nakazano więc inwestorowi, zaskarżoną decyzją, ich usunięcie. Gołosłowne twierdzenie skarżących, że wykonanie przez Gminę Z., nakazanych decyzją, poprawek budowlanych w drodze gminnej, nie usunie nieprawidłowości wjazdu na działkę [...], jest co najmniej przedwczesne i przeczy ekspertyzie wykonanej przez osobę legitymującą się uprawnieniami budowlanym. Mając powyższe na uwadze skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).