II SA/Bk 477/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Protokolant Katarzyna Luto, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 maja 2009 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie wykopów 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego J. B. kwotę 106,93 (słownie: sto sześć złotych dziewięćdziesiąt trzy grosze) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2008 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. o umorzeniu postępowania administracyjnego wszczętego w dniu 15 lutego 2008 r. z wniosku J. B. w sprawie wykopów przy ul. R. w S. oraz na działce nr geod. 938 w obrębie gruntów S. K. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: W dniu 15 lutego 2008 r. do organu nadzoru budowlanego I instancji wpłynęło pismo J. B. zatytułowane "Zawiadomienie o samowoli budowlanej". J. B. pismem tym wniósł o niezwłoczne wszczęcie postępowania przeciwko sprawcy samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu wykopów przy ul. R. w S. Jednocześnie podniósł, że inwestor wykonując powyższe roboty budowlane wkroczył minimalnie na działkę nr geod. 938, co oprócz wykonywania robót bez zezwolenia, stanowi naruszenie art. 47 ust. 1 prawa budowlanego. Organ I instancji w dniu 19 lutego 2008 r. wezwał J. B. do uzupełnienia braków formalnych przedmiotowego pisma oraz do uiszczenia należnej opłaty skarbowej w wysokości 10 zł w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania pod rygorem zwrotu pisma. Opłata skarbowa nie została uiszczona przez J. B. Jednocześnie w dniu 21 lutego 2008 r. inspektor nadzoru budowlanego przeprowadził kontrolę inwestycji w wyniku której ustalono, że budowa linii kablowej SN 15 kV długości 2541 m i linii napowietrznej SN 15 kV długości 1772 m, do zasilania Kopalni Surowców Mineralnych "[...]" Gmina S., jest realizowana na podstawie pozwolenia na budowę z [...] listopada 2005 r. nr [...] wydanego przez Starostę S. dla O. K. S. M. Sp. z o.o. Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego stwierdził, że roboty budowlane prowadzone są zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, czyli w pasie drogowym ul. R. Dziennik budowy prowadzony jest na bieżąco a do obsługi budowy powołany jest uprawniony geodeta. W oparciu o inwentaryzację geodezyjną ustalono, że linia energetyczna wzdłuż działki nr geod. 938 stanowiącej własność J. B. również przebiega w pasie drogowym ul. R. Następnie zawiadomieniem z 5 marca 2008 r. organ wszczął z wniosku J. B. postępowanie administracyjne w sprawie wykopów przy ul. R. oraz na działce nr geod. 938. Po dokonaniu zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z całością akt przedmiotowej sprawy, decyzją z [...] marca 2008 r. umorzono postępowanie wszczęte w dniu 15 lutego 2008 r. z wniosku J. B. W uzasadnieniu decyzji podano, że budowa linii kablowej i linii napowietrznej w pasie drogowym ul. R. nie jest przedmiotem tego postępowania. Odwołanie od decyzji wniósł J. B. Organ II instancji uchylił rozstrzygnięcie I – instancyjne i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia powiatowemu inspektorowi nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu decyzji podano, że z analizy materiału dowodowego akt I instancji wynika, iż złożone w dniu 15 lutego 2008 r. pismo J. B. zainicjowało w organie postępowanie wyjaśniające w sprawie ustalenia sprawcy samowoli budowlanej oraz skontrolowanie budowy dotyczącej wykopów przy ul. R. oraz na działce nr 938. Pismo to jednak zdaniem organu odwoławczego wymagało zwrócenia się do nadawcy o doprecyzowanie żądania w szczególności poprzez konkretne wskazanie miejsca samowoli budowlanej. Bez wyjaśnienia treści żądania organ I instancji, po ustaleniu, że roboty budowlane są prowadzone w pasie drogowym ul. R., a nie jak podnosił J. B. w/w piśmie przy ul. R. i na działce nr geod. 938, nie mógł umorzyć postępowania z takim uzasadnieniem, że budowa linii energetycznej w pasie drogowym ul. R. nie jest przedmiotem postępowania. Uzasadnienie powyższej decyzji w całości do sądu administracyjnego zaskarżył J. B. i zarzucił: - naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez niezasadne przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zamiast wydania orzeczenia co do istoty sprawy, - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na niezasadnym uznaniu, że postępowanie było prowadzone w trybie wnioskowym a nie z urzędu. Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji i zwrócenie sprawy do postępowania odwoławczego celem podjęcia decyzji adekwatnej do prawidłowego uzasadnienia. W uzasadnieniu skargi podano, że zaskarżona decyzja w zakresie jej sentencji nie narusza praw ani interesu prawnego skarżącego, naruszenie takie następuje zaś w obrębie jej uzasadnienia. Przede wszystkim podniesiono, że w sprawie nie została uiszczona opłata skarbowa od pisma z dnia 15 lutego 2008 r. dlatego tez niedopuszczalnym było prowadzenie postępowania z wniosku strony. Brak było również przesłanek do wszczynania postępowania z urzędu, gdyż przeprowadzona kontrola nie wykazała nieprawidłowości. Organ prawidłowo postępując powinien w takim wypadku jedynie poinformować stronę o braku podstaw do wszczynania postępowania z urzędu. Nadto skarżący podniósł, że niezrozumiałym jest dlaczego organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie wykopów prowadzonych w określonym miejscu a nie w sprawie określonego obiektu budowlanego skoro inwestor otrzymuje pozwolenie na budowę określonego obiektu a nie zgodę na budowę na określonym terenie. Niezrozumiałym jest tym samym stanowisko organu odwoławczego, który żąda dalszego prowadzenia postępowania w celu określenia miejsca dokonania samowoli budowlanej. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy powinien uchylić decyzję organu I instancji i orzec we własnym zakresie co do istoty sprawy, stwierdził bowiem prawidłowość dokonanej przez organ I instancji kontroli, ta zaś wykazała brak naruszeń prawa przy budowie spornej inwestycji. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą z kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył co następuje: Przedmiotem oceny Sądu, w niniejszym postępowaniu, była wydana w dniu [...] maja 2008 r., na podstawie art. 138 § 2 kpa, decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., uchylająca w całości decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Kwestią, która podlegała kontroli sądowej było zatem zastosowanie przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 kpa, zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis art. 138 § 2 kpa jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w związku z art. 136 kpa przyjmuje jako przesłankę jej wydania określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Sytuacja taka ma miejsce, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji (vide: wyrok NSA z dnia 28 września 2001 r., V SA 239/01, LEX nr 50105). Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą umorzono jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte w dniu 15 lutego 2008 r. z wniosku J. B. dotyczące samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu wykopów przy ul. R. w S. oraz na działce nr geod. 938. Przyczyną podjęcia decyzji kasacyjnej była konieczność jednoznacznego sprecyzowania treści wniosku poprzez wskazanie miejsca samowoli budowlanej. Zdaniem organu odwoławczego bez wyjaśnienia treści żądania, organ I instancji, po ustaleniu, że roboty budowlane związane z budową linii energetycznej są prowadzone w pasie drogowym ul. R., a nie jak podnosił we wniosku J. B. przy ul. R. i na działce nr geod. 938, nie mógł umorzyć postępowania z takim uzasadnieniem, że budowa linii energetycznej w pasie drogowym ul. R. nie jest przedmiotem postępowania. W ocenie Sądu przyczyna uchylenia decyzji organu I instancji nie mieści się w dyspozycji art. 138 § 2 kpa, gdyż nie dotyczy sytuacji która wiąże się z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przede wszystkim podnieść należy, że istota prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania dotyczyła legalności budowy linii kablowej SN 15 kV długości 2541 m i linii napowietrznej SN 15 kV długości 1772 m. W wyniku przeprowadzonych oględzin ustalono, że jest ona realizowana na podstawie pozwolenia na budowę z [...] listopada 2005 r. nr [...] wydanego przez Starostę S. dla O. K. S. M. Sp. z o.o. Roboty budowlane prowadzone są zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, w pasie drogowym ul. R. Dziennik budowy prowadzony jest na bieżąco a do obsługi budowy powołany jest uprawniony geodeta. W oparciu o inwentaryzację geodezyjną ustalono, że linia energetyczna wzdłuż działki nr geod. 938 stanowiącej własność J. B. również przebiega w pasie drogowym ul. R. Z powyższego jednoznacznie wynika, że roboty budowlane związane z budową przedmiotowej linii energetycznej nie stanowią samowoli budowlanej. Kwestia określenia miejsca prowadzenia tych robót a mianowicie tego czy one są prowadzone przy ul. R. i na działce nr geod. 938 czy też w pasie drogowym ul. R. nie stanowi istoty sprawy. Tym bardziej, że organy nadzoru budowlanego nie były związane treścią żądania zawartego w piśmie z dnia 15 lutego 2008 r., gdyż nie mogło ono stanowić wniosku wszczynającego postępowanie z uwagi na brak opłaty skarbowej. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy powinien wydać rozstrzygnięcie kończące postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej związanej z budową przedmiotowej linii energetycznej. Jako, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 kpa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd ją uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270). Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, a także orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego poniesionych przez niego kosztów postępowania sądowego – art. 152 i art. 200 w zw. z art. 210 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Do podlegających zasądzeniu od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego w tej konkretnej sprawie sąd zaliczył uiszczony wpis w wysokości 30 zł, koszty dojazdu do sądu według deklarowanej kwoty w wysokości 18 złotych (obejmujące dojazd w obie strony na trasie S. – B. oraz koszty przejazdów komunikacją miejską) oraz utracony zarobek skarżącego, będącego rolnikiem, obliczony przy posłużeniu się kwotą przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym z 1 ha przeliczeniowego. Z obwieszczenia Prezesa GUS z 22 września 2008 r. w sprawie wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego w 2007r. (M.P. nr 72,poz. 656), wynika, że dochód ten wyniósł 2220 złotych. Po przemnożeniu powyższej kwoty przez ilość hektarów przeliczeniowych użytków rolnych gospodarstwa rolnego skarżącego (jest to wielkość 9,6883 ha, co wynika z akt [...], z których to akt sąd dopuścił dowód), a następnie po podzieleniu otrzymanego wyniku przez 365 (ilość dni w roku), kwotą przeciętnego dochodu dziennego skarżącego jako rolnika okazała się suma w zaokrągleniu 58,93 złote. Łączna kwota zasądzonych kosztów postępowania wyniosła 106,93 złote.