II SA/Bk 479/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2008 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. oddala skargę; 2. przyznaje radcy prawnemu M. P. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego wykonane na zasadzie prawa pomocy.- Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku rekreacji indywidualnej na nieruchomości obejmującej działki nr [...] i [...], położonej w miejscowości G. wraz z infrastrukturą techniczną. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne: Wnioskiem z dnia 8 października 2007 r. A. F. zwrócił się do Wójta Gminy G. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku rekreacji indywidualnej na nieruchomości składającej się z działek o nr [...] i [...] w G., wraz z budową potrzebnej dla budynku infrastruktury technicznej. Wójt Gminy G. decyzją z dnia [...] marca 2008 r. odmówił A. F. ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji, powołując się na przedłożone mapy geodezyjne oraz wypis z rejestru gruntów, wyjaśnił, że działki, na których inwestor planuje zlokalizować budynek mieszkalny stanowią lasy i grunty leśne oznaczone symbolem LsV, będące pod ochroną prawną. W dalszej części ustalił, że na terenie wskazanych działek nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a zatem ustalenie warunków zabudowy może nastąpić wyłącznie w trybie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z art. 61 ust.1 tej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe tylko w przypadku łącznego spełnienia wszystkich warunków wymienionych w tym przepisie. Przedmiotowa inwestycja pozostaje natomiast w sprzeczności z przepisami odrębnymi, a mianowicie z art. 7 ust.2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. W związku zaś z tym, że opracowywaniu planu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G. z 1992 roku, nie było takiej zgody, gdyż przedmiotowe działki nie były przeznaczone pod zabudowę, w tym zabudowę rekreacyjną, stąd też nie jest możliwe ustalenie na tym terenie warunków zabudowy, zgodnie z wnioskiem inwestora. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. F. Podniósł, że działki o nr [...] i [...] nabył w 1996 roku od Gminy G. na podstawie aktu notarialnego sporządzonego w Kancelarii Notarialnej J. W. w S. W akcie tym wyraźnie zapisano, że Przedstawiciele Gminy G. sprzedają niezabudowane działki letniskowe, w tym działkę o nr [...] przeznaczoną pod zabudowę letniskową oraz działkę nr [...], która jest działką letniskową bez prawa zabudowy. W tych okolicznościach niezrozumiałe jest, zdaniem skarżącego, powoływanie się przez organ Gminy na plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy G. z 1992 roku, zgodnie z którym teren inwestycji nie był przeznaczony pod zabudowę. Tym bardziej, że działka, na której planowana jest inwestycja nie jest położona na terenie specjalnie chronionym, ale w środku osiedla domków letniskowych o gęstej zabudowie. Końcowo skarżący stwierdził, że odmowa ustalenia warunków zabudowy pozostaje w sprzeczności z dobrze pojmowaną ochroną środowiska i terenów leśnych i nie ma nic wspólnego z ogólnym i indywidualnym interesem społecznym. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku rekreacji indywidualnej na nieruchomości obejmującej działki nr [...] i [...], położonej w miejscowości G. wraz z infrastrukturą techniczną. Na wstępie organ odwoławczy wyjaśnił, że teren planowanej inwestycji objęty działkami o nr [...] i [...] nie był przewidziany w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy G. z 1992 roku pod jakąkolwiek zabudowę, w tym również pod zabudowę letniskową, stąd też nie było wymaganej zgody na przeznaczenie gruntów leśnych i zalesionych na cele zabudowy letniskowej. Dalej, przytaczając treść przepisu art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie nie są spełnione warunki określone w pkt 4 i 5 tego przepisu, albowiem działki o nr [...] i [...] stanowią lasy i grunty leśne, które stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wymagały zgody na zmianę przeznaczenie tych gruntów na cele nieleśne. Przy opracowaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G., zgody takiej natomiast nie było, gdyż działki te nie były przeznaczone pod zabudowę. Co prawda w §1 Aktu Notarialnego z dnia [...] listopada 1996r. zapisano, iż działka o nr [...] przeznaczona jest pod zabudowę letniskową, zaś działka o nr [...] jest działką letniskową bez prawa zabudowy, jednakże zapisy te nie mogą być uwzględnione w rozpatrywanej sprawie, bowiem nie odpowiadają ustaleniom zawartym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy G. Dalej organ podkreślił, iż wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy byłoby sprzeczne z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a zatem z przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym bardziej, że w sprawie nie uzyskano też pozytywnego uzgodnienia od organów określonych w art. 53 ust.4 w zw. z art. 60 ust.1 ww. ustawy. Zarówno, bowiem Wojewoda P., jak i Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w B., opowiedzieli się za odmową ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez skarżącego – inwestycji. Postanowienia te są zaś ostateczne i wiążące dla Wójta Gminy G. przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył A. F. W uzasadnieniu skargi oświadczył, że czuje się pokrzywdzony, wprowadzony w błąd, a wręcz oszukany przez Urząd Gminy w G. Stwierdził, że skoro w decyzji Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] września 1994r. oraz księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w A. było zapisane, że działka o nr [...] przeznaczona jest pod zabudowę letniskową, a działka o nr [...] stanowi działkę letniskową bez prawa zabudowy, powyższe przeznaczenie potwierdził również Wójt Gminy G. w Akcie Notarialnym z [...] listopada 1996r., to brak jest podstaw do twierdzenia, że nabył on działki leśne. Tym bardziej, że, gdyby wiedział, że ww. grunt nie ma prawa zabudowy, nigdy by go nie kupił. Dodatkowo oświadczył, że przez siedem lat opłacał na rzecz Gminy G. podatek od nieruchomości, a w nakazach płatniczych ww. działki figurowały jako pozostałe grunty rolne. Podkreślił, że był przekonany o możliwości zabudowy kupionych działek, dlatego też poczynił w tym kierunku starania, ponosząc też stosowne koszty sporządzenia map, wyrysu geodezyjnego, zawarcia umowy dostarczenie wody, wywozu nieczystości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uzupełniająco wskazano, że, niektóre z zarzutów skargi są słuszne z punktu widzenia skarżącego, ale nie mogą stanowić uzasadnionej podstawy do uznania zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 3 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej powoływanej: p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Dokonując takiej kontroli sąd bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień, to czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wskazane wyżej kryteria i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Stosownie do treści art. 59 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej: ustawa o p.z.p. (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje (...) wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust.1 ustawy o p.z.p.). Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust.1 cytowanej ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Decyzyjne ustalenie warunków zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust.1 pkt 1-5 ustawy o p.z.p. i niespełnienie choćby jednego z nich skutkuje odmową ustalenia warunków zabudowy na wnioskowaną inwestycję. Jednym z warunków pozytywnego rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy jest, aby teren objęty wnioskiem nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo był objęty taką zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 61 ust.1 pkt 4 ustawy o p.z.p.). Ponadto, jak stanowi art. 61 ust.1 pkt 5 ustawy o p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy musi być zgodna z przepisami odrębnymi. Katalog przepisów odrębnych, przez których pryzmat jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do przepisów tych należy zaliczyć m.in. regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, a także przepisy sanitarne (T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004). W rozpatrywanej sprawie żaden z wyżej wymienionych warunków nie jest spełniony. Po pierwsze, jak wynika z akt sprawy, teren planowanej inwestycji, w skład którego wchodzą działki o nr [...] i [...], jest gruntem leśnym oznaczonym symbolem LsV. Ustalić, zatem należało, stosownie do treści art. 61 ust 1 pkt 4 ustawy o p.z..p., czy teren ten uzyskał zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne lub też, czy był objęty taką zgodą przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G. Zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, stosownie do treści art. 7 ust 2 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), wymagają wszystkie grunty leśne, a w zależności od tego czyją stanowią one własność inny jest organ właściwy do udzielenia takiej zgody. Organ administracji odmówi, zatem wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeśli stwierdzi, że teren objęty wnioskiem należy do gruntów leśnych i nie została w toku sporządzania lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyrażona przez właściwy organ zgoda na zmianę przeznaczenia tego gruntu na cele nieleśne. Zgoda taka wydawana jest w formie decyzji administracyjnej (NSA wyrok z dnia 24 listopada 1999 r. II SA 995/99 ONSA z 2000 r. nr 4, poz. 173). Jak wynika z akt sprawy, przy opracowywaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w G. z dnia [...] grudnia 1992r., nie uzyskano stosownej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych skarżącego, na cele nieleśne. Nie została również wydana żadna inna decyzja stanowiąca taką zgodę. Ponadto, jak podkreśliły organy obu instancji, teren ten nie był przeznaczony w obowiązującym wówczas planie pod jakąkolwiek zabudowę, w tym pod zabudowę letniskową, stąd też nie było wymaganej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na ca cele takiej zabudowy. Co prawda w treści §1 Aktu Notarialnego Rep. A nr [...]/[...] z dnia [...] listopada 1996r. stwierdzono, powołując się na decyzję Urzędu Rejonowego w S. znajdującą się w dokumentach księgi wieczystej Nr [...], że działka o nr [...] jest przeznaczona pod zabudowę letniskową, a działka nr [...] jest działką letniskową bez prawa zabudowy, jednak zapisy te nie mogły być uwzględnione przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy, albowiem pozostawały w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G. Ponadto fakt zakwalifikowania działek skarżącego jako lasu i gruntów leśnych wynika z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania, m.in. wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] lipca 2007r., którego zapisy wiążą organy administracji w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto, jak wynika z zaskarżonej decyzji, planowana inwestycja narusza również przepisy odrębne, a mianowicie przepis art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W myśl tego przepisu przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne wymagającego uzyskania zgody właściwego organu określonego w ust. 2 w/w przepisu, dokonuje się jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenie, zatem na gruntach leśnych warunków zabudowy, zgodnie z wnioskiem skarżącego, byłoby równoznaczne z dopuszczeniem innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Tym samym stworzyłoby to możliwość wykorzystywania gruntów leśnych w sposób nieleśny bez zachowania wymogów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tj. bez zgody właściwego organu wymaganej na etapie procedury poprzedzającej uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podnieść dodatkowo należy, że planowana przez skarżącego inwestycja nie uzyskała też pozytywnego uzgodnienia od organów określonych w art. 53 ust.4 ustawy o p.z.p. Zarówno, bowiem Wojewoda P. w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2008r., jak i Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w B. w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2008r., opowiedzieli się za odmową ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. W związku z tym, iż postanowienia te są ostateczne, organ I instancji zobowiązany był je uwzględnić przy wydawaniu decyzji. Nie można jednocześnie odmówić racji skarżącemu, który twierdzi, że został wprowadzony w błąd przez przedstawicieli Urzędu Gminy G., co do faktycznego przeznaczenia działek o nr [...] i [...], jednakże, co należy podkreślić, argumentacja ta nie może stanowić przesłanki uwzględnienia przedmiotowej skargi. Co prawda organ ten działał sprzecznie z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, tym niemniej ocena prawidłowości działania zarówno przedstawicieli Gminy G., jak i notariusza sporządzającego umowę sprzedaży ww. działek nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. Organy administracyjne orzekające w przedmiotowej sprawie ograniczone są, bowiem jedynie do zbadania zaistnienia przesłanek wynikających z art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zadaniem Sądu jest ocena legalności decyzji tych organów. Mając powyższe na względzie Sąd uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem i skargę, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw prawnych, oddalił na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z §14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).