II SA/Bk 48/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi E.Sz. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia czynności w celu doprowadzenia do zgodności z warunkami technicznymi zbiornika na gnojówkę i płyty gnojowej 1. oddala skargę; 2. przyznaje radcy prawnemu A.K. ze Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego wykonane na zasadzie prawa pomocy.- Postępowanie administracyjne, zakończone kwestionowaną w sprawie decyzją, dotyczyło sprawdzenia legalności wybudowania zbiornika na gnojówkę i płyty gnojowej przez S.M. i T.M. na działce o numerze geodezyjnym [...]/1, położonej w miejscowości Ż.W. [...], gmina K. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W.M. wszczął na wniosek E.S. postępowanie administracyjne w tej sprawie w dniu [...] maja 2007 r, a w dniu [...] maja 2007 r. miały miejsce oględziny na przedmiotowej działce. W wyniku poczynionych ustaleń działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2007r., nr [...], na mocy której nakazał S.M. i T.M., wykonanie w terminie do [...].11.2007r. następujących czynności: 1. wykonanie żelbetowej ściany bocznej i tylnej o grubości 20 cm i wysokości według potrzeb, zabezpieczającej obornik i wycieki gnojówki; 2. wykonanie od strony wjazdu na płytę gnojową progu żelbetowego o wysokości 25 cm, zabezpieczającego obornik i wycieki gnojówki; 3. prowadzenie robót budowlanych pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane; 4. przedłożenie w organie l instancji dokumentacji technicznej powykonawczej zbiornika na gnojówkę i płyty gnojowej wraz z opinią techniczną dotyczącą stanu technicznego i przydatności do użytkowania; 5. przedłożenie w organie l instancji oświadczenie osoby nadzorującej, stwierdzającego, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i warunkami technicznymi. W uzasadnieniu swojej decyzji organ stwierdził, że zarówno płyta gnojowa, jak i zbiornik na gnojówkę wybudowane zostały bez wymaganego zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b) i lit. c) prawa budowlanego). Ponadto uznał, że przedmiotowa płyta gnojowa i zbiornik na gnojówkę nie są budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a stanowią jedynie urządzenia techniczne, związane z obiektem budowlanym (tj. budynkiem inwentarskim), zapewniające możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Nie ma więc do nich zastosowania art. 49b ustawy Prawo budowlane, a znajduje zastosowanie art. 51 prawa budowlanego. Organ odnosząc się do daty prowadzenia robót budowlanych wskazał, że różnice w dokładnym ustaleń dat wykonania zbiornika na gnojówkę i płyty gnojowej nie mają znaczenia przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy, gdyż budowa prowadzona była na pewno po 1 stycznia 1995 r., a więc w okresie obowiązywania przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Ponadto odnosząc się do zarzutów E.S. zawartych we wcześniejszych pismach PWINB w W.M. stwierdził, że kwestie dotyczące "zgodności z kodeksem cywilnym", jak również związane ze współwłasnością i zarządem nieruchomością wspólną nie mogą być przedmiotem postępowania administracyjnego, a do ich rozstrzygnięcia właściwe są sądy powszechne. Ewentualne zanieczyszczenia naturalnego źródła wody, spowodowane wyciekami z płyty gnojowej, podlegają zaś pod dyspozycję odrębnych przepisów i również nie podlegają rozstrzygnięciu przez organa nadzoru budowlanego. Z powyższą decyzją nie zgodził się E.S., który złożył do organu II instancji odwołanie z dnia [...].08.2007r. oraz uzupełniające pismo z dnia [...].10.2007r. W pismach tych zarzucił organowi pierwszoinstancyjnemu naruszenie prawa materialnego, w szczególności: - naruszenie art. 3 pkt 1 lit a w zw. z art. 48 ust. 1 prawa budowlanego przez ich błędną wykładnię i ich niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) polegające na nietrafnym przyjęciu, iż przedmiotowy zbiornik na gnojówkę stanowi wyłącznie urządzenie budowlane (z art. 3 pkt 9), podczas gdy budowla ta stanowi część obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 1 ww. ustawy. - naruszenie art. 48 oraz 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie), bowiem w sytuacji, gdy ww. zbiornik jako techniczne urządzenie budowlane, stanowi jednocześnie część obiektu budowlanego, to tym samym w stosunku do jego samowolnej realizacji stosuje się wyłącznie przepis art. 48 prawa budowlanego. - naruszenie art. 199 w zw. z art. 206 kc poprzez próbę zalegalizowania czynności faktycznej przekraczającej zwykły zarząd rzeczą wspólną, sprzecznej z interesem współwłaściciela, którego udział jest największy. Odwołujący E.S. wniósł o uchylenie skarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał ponadto na wyrok NSA z dnia 07.06.2006r., w sprawie II OSK 881/05, w którym stwierdzono, iż zbiornik na nieczystości jest budowlą. W następstwie rozpoznania sprawy w trybie odwoławczym P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., wydał dnia [...] listopada 2007r., decyzję o nr [...], na mocy której uchylił decyzję pierwszoinstancyjną w całości i nakazał S.M. i T.M., w terminie do [...].12.2007r. wykonanie następujących czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami prawa zbiornika na gnojówkę oraz płyty gnojowej, istniejących na działce o nr ewid. [...]/1 w miejscowości Ż.W. [...]: 1. wyprofilowanie płyty gnojowej w taki sposób, żeby nieczystości mogły być odprowadzane do zbiornika na gnojówkę, istniejącego wewnątrz obory; 2. połączenie płyty gnojowej oraz zbiornika w jedną funkcjonalną całość za pomocą kanału odpływowego; 3. wykonanie przy płycie na gnojówkę żelbetowej ściany bocznej oraz ściany tylnej o grubości 0,20 m i wysokości według potrzeb, a od strony wjazdu na płytę gnojową – progu żelbetowego o wysokości 0,25 m, uniemożliwiających wypływ nieczystości na działkę; 4. wykonanie izolacji pionowej wewnętrznej i zewnętrznej ścian płyty gnojowej powłoką izolacyjną; 5. wykonanie odpowietrzenia zbiornika na gnojówkę, wyprowadzonego co najmniej 0,5 m ponad poziom terenu, poza budynkiem obory, w którym zbiornik istnieje; 6. prowadzenie wskazanych wyżej robót pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane, 7. potwierdzenie zgodności w/w robót budowlanych ze sztuką budowlaną i warunkami technicznymi, w tym szczelności przedmiotowego zbiornika, oświadczeniem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane i przedłożenie oświadczenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w W.M. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji stwierdził, iż w wyniku poczynionych dnia [...].09.2007 r. oględzin ustalił, że na części działki nr [...]/1 w Ż.W., użytkowanej przez S. i T.M. wewnątrz murowanej bezściółkowej obory znajduje się zbiornik na gnojówkę pod jej betonową posadzką (pod korytarzem paszowym), który nie posiada odpowietrzenia. Wewnątrz obory znajdują się też dwa kanały gnojowe, które prowadzą do utwardzenia terenu, pełniącego funkcję płyty gnojowej. Przedmiotowa płyta gnojowa nie posiada murków oporowych uniemożliwiających wyciekanie obornika poza płytę, nie jest również wyprofilowana. Nie została ona połączona z wykonanym zbiornikiem na gnojówkę wewnątrz obory. Stwierdzono wyciek gnojowicy poza płytę. Ustalono, ze roboty budowlane związane z modernizacją obory państwa M. były wykonane w latach 1997 - 1998 i zostały rozpoczęte, gdy Gmina K. miała umocowanie do udzielania zgody na ich legalną realizację, natomiast zakończone w okresie przejściowym, gdy reformie ulegały kompetencje organów administracji publicznej. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. stanął na stanowisku, iż w niniejszej sprawie nie można mówić o samowoli budowlanej w ścisłym tego słowa znaczeniu, skoro Gmina K. zaaprobowała wykonane roboty budowlane. Inwestorzy dokonali modernizacji istniejącego budynku inwentarskiego, co w dacie budowy było możliwe na podstawie ówczesnego brzmienia art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane, gdzie modernizacja została zaliczona do robót budowlanych. Zdaniem organu II instancji na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie budowy, realizacja zbiornika na gnojówkę i płyty gnojowej wymagała zgłoszenia. Jednakże modernizacja obiektu budowlanego dokonana bez zgłoszenia jako nie będąca budową, skutkowała zastosowaniem procedury legalizacyjnej, wskazanej w art. 50 i 51 ww. ustawy, na potwierdzenie czego organ wskazał na poglądy wyrażone w wyroku NSA z dnia 18.06.1997r. sygn. akt IV SA 1450/95 i z dnia 29.10.1998r. sygn. akt IV SA 1969/96. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. stwierdził za organem I instancji, iż w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma art. 51 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane, a nie art. 48, jak sugerował odwołujący. Mając powyższe na uwadze organ ten nakazał inwestorom wykonanie odpowiednich robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z przepisami warunków technicznych. W ocenie PWINB przedmiotowy zbiornik na gnojówkę narusza § 35 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 z późn. zm.) oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 07.10.1997r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. nr 132, poz. 877), a płyta gnojowa narusza § 29 tego rozporządzenia, w zakresie nieprzepuszczalności odchodów zwierzęcych do gruntu oraz wymogu wykonania odpowietrzenia zbiornika. W niniejszej sprawie – jak podkreślił organ odwoławczy -brak jest podstaw prawnych do zastosowania procedury związanej z samowolną realizacją obiektu budowlanego lub jego części, wskazanej w art. 48 lub 49b prawa budowlanego. Natomiast wyrok NSA z dnia 07.06.2006r. sygn. akt II OSK 881/05, na który powołuje się skarżący E.S., odnosi się do zbiornika na nieczystości ciekłe z budynku mieszkalnego (szamba). PWINB powtórzył także za organem I instancji, iż naruszenia prawa własności stanowią zagadnienie prawa cywilnego, a roszczenia z tego tytułu powinny być dochodzone przed sądem powszechnym. Wykonanie wskazanych w decyzji robót budowlanych spowoduje zaprzestanie przeciekania odchodów zwierzęcych do gruntu, zaś badanie skutków zanieczyszczenia gleby przez wycieki gnojówki, nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego, lecz inspektoratu ochrony środowiska. Od niniejszej decyzji PWINB w B. skargę do tutejszego sądu administracyjnego złożył E.S., argumentując ją podobnie jak poprzednio złożone odwołanie. Zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj. - naruszenie art. 3 pkt 1 lit a w zw. z pkt 9 w zw. z art. 48 prawa budowlanego przez ich błędną wykładnię i ich niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) polegające na nietrafnym przyjęciu przez PWINB, iż przedmiotowy zbiornik na gnojówkę i płyta gnojowa mieszczą się w ogólnym pojęciu "modernizacja" podczas gdy zbiornik na gnojówkę stanowi zarazem część obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 1 ww. ustawy. Skoro obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi – to owo urządzenie techniczne związane z budynkiem stanowi normatywnie część obiektu budowlanego; - naruszenie art. 48 prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie), bowiem w sytuacji, gdy ww. zbiornik jako techniczne urządzenie budowlane, stanowi jednocześnie część obiektu budowlanego, to tym samym w stosunku do jego samowolnej realizacji stosuje się wyłącznie przepis art. 48 prawa budowlanego (i przewidzianą w nim procedurę oraz sankcje). Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB w W.M. z dnia [...].08.2007 r. i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi stan samowoli budowlanej, który winien być zalegalizowany w trybie art. 48 prawa budowlanego, a nie art. 51 ww. ustawy. Wskazał na wyrok NSA z dnia 07.06.2006 r., w sprawie II OSK 881/05, w którym sąd ten zdefiniował zbiornik na nieczystości ciekłe (szambo) jako budowlę, do realizacji której wymagane jest pozwolenie na budowę, zaś jego brak skutkuje wszczęciem procedury z art. 48 prawa budowlanego. Skarżący stwierdził też, że inwestorzy nie posiadali i nie posiadają prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, albowiem nieruchomość jest przedmiotem współwłasności inwestorów i skarżącego, a to - jego zdaniem - wyklucza możliwość skutecznej legalizacji tych budowli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Co prawda skład orzekający sądu zgadza się z twierdzeniem strony skarżącej, iż zbiornik na gnojowicę i płyta do składowania obornika są budowlami tj. obiektami budowlanymi, a nie urządzeniami, ale podzielenie trafności spostrzeżenia strony w tym zakresie i tak nie pozwala na podważenie prawidłowości zastosowanych przez organ przepisów prawa materialnego. W uznaniu zbiornika na płynne odchody zwierzęce i płyty do składowania obornika za budowle bezsprzecznie utwierdza treść par. 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa I Gospodarki Żywnościowej z dnia 7.10.1997r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877), który stanowi, że ilekroć jest mowa o budowlach rolniczych rozumie się przez to budowle dla potrzeb rolnictwa i przechowalnictwa produktów rolnych, w szczególności takie, jak: zbiorniki na płynne odchody zwierzęce, płyty do składowania obornika, silosy na kiszonkę, silosy na zboże i pasze, komory fermentacyjne i zbiorniki biogazu. Nie ulega zatem wątpliwości, że klasyczny przypadek samowolnego wykonania zbiornika na gnojowicę i płyty gnojowej, sankcjonowany być powinien zastosowaniem bądź procedury z art. 48, bądź z art. 49 prawa budowlanego, w zależności od ustalenia czy ich wykonanie wymagało pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia. Skarżący podnosząc powyższe nie zauważa jednakże zasadniczego powodu niezastosowania w sprawie budowli wykonanych przez państwa M. procedur z art. 48, bądź 49 prawa budowlanego, mianowicie ustalenia organu II instancji, że roboty związane z wykonaniem spornego zbiornika i spornej płyty gnojowej były wykonane przy wiedzy organu, wówczas właściwego w gminie K. dla wyrażania zgody na realizację robót budowlanych. Nie był to, zatem, klasyczny przypadek samowoli budowlanej, objęty procedurami z art. 48, bądź 49 prawa budowlanego, skutkujący sankcjonowaniem inwestora obostrzonymi czynnościami legalizacyjnymi. Z ustaleń organu odwoławczego, potwierdzonych dołączoną do akt administracyjnych dokumentacją wynika, że sporny zbiornik na gnojowicę oraz płyta obornikowa zostały wykonane w latach 1997 - 1998 w ramach robót budowlanych związanych z modernizacją obory. Pracownik Urzędu Gminy w K. w osobie inspektora ds. budownictwa potwierdził w dniu [...].01.1999r. stosownym wpisem z pieczęcią urzędu fakt zakończenia robót modernizacyjnych obory, w tym wykonania płyty i zbiornika. W dacie tej, – co wynika z dołączonych kopii dokumentów – Wójt Gminy K. był organem właściwym do wydawania zezwoleń dotyczących budownictwa zagrodowego na terenie gminy. Obowiązki Wójta Gminy K. jako organu architektoniczno- budowlanego wynikały z powierzenia mu tych zadań w drodze porozumienia między nim a – początkowo – Kierownikiem Urzędu Rejonowego w W.M. jako terenowym organem rządowej administracji ogólnej, a po 1.01.1999r. między nim a Starostą W. Dokumenty potwierdzające istnienie porozumień zostały szczegółowo opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i dołączone do akt administracyjnych. Przyjąć więc należy, że wykonanie w ramach modernizacji obory spornego zbiornika na gnojowicę i płyty zostało zaakceptowane przez właściwy wówczas organ architektoniczno – budowlany. W takiej zaś sytuacji nie można inwestorów traktować jako tych, którzy dopuścili się samowoli budowlanej, sankcjonowanej jak oczywiste działanie bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Zaaprobowanie przez właściwy organ działań inwestora, nie może skutkować późniejszym potraktowaniem tych działań jako samowolnych. Słusznie przy tym organ II instancji zwraca uwagę na to, że w okresie od 24.12.1997r. do 31.12.1998r.(tj. w okresie zbieżnym z okresem realizacji spornej płyty i zbiornika) w ustawie z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane, funkcjonowało pojęcie "modernizacji" jako jednego z rodzajów robót budowlanych. Pojęcie to zostało dodane do definicji robót budowlanych, zawartej w słowniku pojęć prawa budowlanego pod art. 3 pkt 7, ustawą zmieniającą prawo budowlane z dnia 22.08.1997r. (Dz.U. z 1997r. Nr 111, poz.726), która weszła w życie z dniem 24.12.1997r., a wykreślenie pojęcia "modernizacja" z definicji robót budowlanych nastąpiło z dniem 1.01.1999r. na mocy ustawy z dnia 24.07.1998r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą administracyjną państwa.(Dz. U. z 1998r. Nr 106., poz. 668). Pojęcie "modernizacji" zaliczonej przez ustawodawcę do robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego (lub jego części), mogło utwierdzać inwestorów w przekonaniu co do braku potrzeby zgłaszania robót modernizacyjnych istniejącego obiektu, choćby nawet ich zakres przekraczał klasyczne pojęcie remontu. W niniejszej sprawie zważywszy na potwierdzoną stosowną adnotacją przedstawiciela organu architektoniczno – budowlanego, wiedzę organu o robotach modernizacyjnych obory inwestorów i zakresie tych robót, samowoli budowlanej inwestorom nie można zarzucić. Do robót budowlanych innych niż kwalifikowane z art. 48 i 49 prawa budowlanego, zastosowanie znajduje procedura naprawcza objęta art. 51 prawa budowlanego, prawidłowo w tej sprawie zastosowana, zmierzająca do doprowadzenia budowli do zgodności z warunkami technicznymi.. W konsekwencji podzielenia przez Sąd toku rozumowania organu II instancji i braku w skardze skutecznych zarzutów skierowanych wobec ustalenia braku samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 i 49 prawa budowlanego, a także niepodważenia prawidłowości nałożonych czynności zmierzających do doprowadzenia budowli do zgodności z warunkami technicznymi (co do potrzeby których organ powołał szczegółowe podstawy materialnoprawne), Sąd skargę oddalił jako bezzasadną (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z uwagi na fakt, że skarżącego przed sądem reprezentował pełnomocnik ustanowiony z urzędu, Sąd orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi wynagrodzenia za zastępstwo prawne (art. 210 par. 1 w związku z art. 205 par. 2 i 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).-