II SA/Bk 48/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 07 maja 2009 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części uznającej działkę za mienie gminne 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] października 2008 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Decyzją Starosty W. z dnia [...] grudnia 2005 r. znak [...] w oparciu o art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 1982 r. Nr 28, poz. 169 ze zm.) orzeczono o uznaniu za mienie gminne na dzień 29 czerwca 1963 r. działki położone w obrębie wsi W. S. W., oznaczone numerami geodezyjnymi: [...] o powierzchni ogólnej: 9.650 ha (drogi dojazdowe do pól) oraz ogóły oznaczonych numerami geodezyjnymi: nr [...] o pow. 2.2400 ha, nr [...] o pow. 0.5300 ha, nr [...] o pow. 0.3700 ha. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż na podstawie zeznań świadków – mieszkańców wsi W. S. W. ustalono, iż wymienione nieruchomości zostały wydzielone w wyniku prac scaleniowych jako grunty użyteczności publicznej i w chwili obecnej znajdują się w posiadaniu Gminy S. Zgodnie zaś z orzecznictwem sądowym, grunty wydzielone w toku scalenia na cele użyteczności publicznej stały się mieniem gminnym (wyrok SN z dnia 4 stycznia 1962 r., Cr. I. 113/61). W dniu 15 września 2008 r. I. D. i W. D. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji w części, w jakiej działka o nr geod. nr a została uznana za mienie gminne. W swoim wniosku wskazali na fakt uznania za mienie gminne gruntu niewydzielonego pod drogę w ramach scalenia gruntów wsi W. S. W. w 1927 r. Do wniosku dołączyli opinię sporządzoną na zlecenie Sądu Rejonowego w W. M. I Wydział Cywilny w sprawie o sygn. akt I. Ns. [...] o rozgraniczenie nieruchomości. W następstwie rozpoznania powyższego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] października 2008 r., znak [...] stwierdziło nieważność decyzji Starosty W. z dnia [...] grudnia 2005 r., w części uznającej za mienie gminne na dzień 29 czerwca 1963 r. działkę położoną we wsi W. S. W. oznaczoną nr geod. a, zaś w pozostałej części pozostawiło w/w decyzję bez zmian. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wykazana na mapie ewidencyjnej, stanowiącej załącznik do kwestionowanej decyzji, szerokość drogi nr a znacznie odbiega od jej szerokości przedstawionej na rysunku planu scaleniowego. Ujęta w wypisie z rejestru gruntów powierzchnia działki nr a, wynosząca 0,4100 ha, wskazuje na ponad 6 – metrową szerokość tej drogi i w takim kształcie uznano tę drogę jako mienie gminne. W ocenie organu Starosta W. załatwiając sprawę uznania za mienie gminne działki nr a nie uwzględnił danych ze scalenia gruntów, a tym samym naruszył obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Wójt G. S. zarzucił, że wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty W., I. i W. D. nie byli legitymowani do wystąpienia z takim żądaniem, ponieważ ich interes jest interesem faktycznym, a nie interesem prawnym, co nie wystarcza do uruchomienia postępowania nadzorczego wobec ostatecznej decyzji Starosty W. Podkreślono, iż istotną w sprawie okolicznością jest fakt, iż przedmiotowa droga znajduje się na mapie scaleniowej z 1927 r. Wobec tego kwestia rozbieżności związanej z szerokością drogi nie może decydować o uznaniu przez Kolegium, że decyzja Starosty W. rażąco narusza prawo. Dodatkowo wskazano, iż w stosunku do przedmiotowej nieruchomości toczy się postępowanie przed Sądem Rejonowym w W. M. o rozgraniczenie, zaś wcześniejsze postępowanie o naruszenie posiadania przez właściciela nieruchomości przyległej do działki a zakończyło się nakazaniem przywrócenia posiadania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w części rozstrzygającej o stwierdzeniu nieważności decyzji uznającej za mienie gminne działkę a położoną we wsi W. S. W. oraz uchyliło zaskarżoną decyzję w części rozstrzygającej o pozostawieniu pozostałej części decyzji Starosty W. bez zmian i umorzyło w tym zakresie postępowanie. W uzasadnieniu wskazano, iż z dokonanych ustaleń organu bezsprzecznie wynika, że droga wydzielona ze scalenia miała szerokość 3,0 m, a tylko grunty wydzielone ze scalenia przeprowadzonego w latach 1922 - 1928 r. mogły być uznane za mienie gminne w trybie przepisów art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, natomiast grunty zajęte w późniejszym okresie pod poszerzenie drogi do szerokości 6,0 m nie mogły być uznane za mienie gminne. Uznając za mienie gminne większy obszar niż wynika to z wydzielenia ich w wyniku scalenia organ naruszył w sposób rażący przepisy prawa. Organ stwierdził ponadto, iż I. i W. D. mają przymiot strony w prowadzonym postępowaniu. Jak wynika bowiem z akt sprawy w/w są następcami prawnymi właścicieli nieruchomości, z których zostały wydzielone przedmiotowe grunty i do czasu uznania ich za mienie gminne stanowiły własność ówczesnych wsi jako tzw. "grunty wspólne". Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyła Gmina S. zarzucając naruszenie art. 157 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż wnioskodawcy mają interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważność decyzji Starosty W. z dnia 16 grudnia 2005 r. oraz art. 156 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że naruszenie prawa przy wydaniu tej decyzji miało charakter rażący. Zdaniem skarżącego analiza przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych i ustawy z dnia 29 czerwca 1990 r. – przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych nie daje podstaw do przyjęcia, iż I. i W. D. posiadają legitymacji do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. Ponadto z decyzji i ustaleń organów bezsprzecznie wynika, iż droga została wydzielona w wyniku scalenia, znajduje się na mapie z 1927 r. i to stanowiło podstawę decyzji o uznaniu za mienie gminne działki a. W związku z powyższym pojawia się kwestia czy naruszenie prawa, które miało miejsce przy wydawaniu decyzji Starosty W. miało charakter rażący i czy stanowi ono przesłankę do stwierdzenia nieważności. W dalszej części uzasadnienia wskazano stanowiska doktryny i orzecznictwa w przedmiocie rozumienia pojęcia "rażącego naruszenia prawa". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ponownie wskazało, iż droga wydzielona ze scalenia miała szerokość 3,0 m, a tylko grunty wydzielone ze scalenia przeprowadzonego w latach 1922 – 1928, mogły być uznane za mienie gminne w trybie przepisów art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Grunty zajęte w późniejszym okresie pod poszerzenie drogi do szerokości ponad 6,0 m nie mogły być uznane za mienie gminne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej w dalszej części p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, a podstawowym kryterium kontroli jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż została ona wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym konieczność jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Na wstępie podnieść należy, iż z przepisu art. 157 § 2 k.p.a. wynika, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Tak, więc wszczęcie postępowania może nastąpić, jeżeli wystąpi o to strona w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zgodnie zaś z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zauważyć przy tym należy, iż pojęcie interes prawny, użyte w tym przepisie rozumiane w bezpośrednim znaczeniu tego pojęcia oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. O istnieniu interesu prawnego decydują, w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 listopada 1998r., sygn. akt II SA 1390/98). Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt II SA 1104/98, Sąd ten przyjął, iż pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba jednakże odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym strona wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (tak: wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83). Nie ulega zatem wątpliwości, iż ustalenie czy występującemu z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego przysługuje przymiot strony jest kwestią kluczową, wymagającą rozważenia w pierwszej kolejności. Implikuje to obowiązek organu do podjęcia stosownych ustaleń, przy czym każdorazowo decydują o tym przesłanki z art. 28 k.p.a., brane z urzędu pod uwagę przez organ w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 10 marca 1999 r., IV SA 2190/98). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nie wyjaśniły, na jakiej podstawie uznały, iż I. i W. D. przysługuje legitymacja do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] grudnia 2005 r. Z pewnością zaś tego wymogu nie spełnia lakoniczne i nie poparte żadnym dowodem stwierdzenie Kolegium zawarte w decyzji podjętej po ponownym rozpoznaniu sprawy, iż I. i W. D. są następcami prawnymi właścicieli nieruchomości, z których zostały wydzielone przedmiotowe grunty. W aktach sprawy – wbrew twierdzeniom organu – brak jest bowiem jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego ten fakt. Istotną kwestią, wymagającą w tym miejscu podkreślenia jest również to, że zaskarżona decyzja oraz decyzja z dnia [...] października 2008 r. zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie wszczynane na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest jednym z postępowań nadzwyczajnych, dających możliwość wzruszenia decyzji ostatecznych. W ramach tego trybu podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji stanowią tylko przesłanki ściśle określone w art. 156 § 1 kpa, żadne inne okoliczności nie mogą być brane pod uwagę. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), które ma miejsce wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Podstawy stwierdzenia nieważności muszą być ściśle określone w decyzji. Stąd obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wykazanie, jaki przepis prawa został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące (vide: wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 15/94, OSNAP 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). W konsekwencji w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie może rozpatrywać sprawy, co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r. sygn. akt I SA 89/85, ONSA 1985, nr 1, poz. 30). Prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma bowiem na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem obowiązującym w dacie wydawania kontrolowanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 1987 r. sygn. akt IV SA 1062/86, ONSA 1987, nr 1, poz. 35). Stąd też niedopuszczalne jest dokonywanie przez organy rekonstrukcji stanu faktycznego sprawy w oparciu o samodzielnie przeprowadzone ustalenia w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Przekładając powyższe wywody na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przywołanej wyżej zasady. Organy administracji w ramach postępowania nadzorczego opierając się na sporządzonej przez biegłego sądowego opinii w sprawie o rozgraniczenie sygn. akt I Ns [...] dokonały ustaleń, że droga nr a wydzielona ze scalenia miała w rzeczywistości szerokość 3,0 m, a nie - jak to wynika z decyzji Starosty W. z dnia [...] grudnia 2005 r. o uznaniu za mienie gminne i załączonej do niej mapie ewidencyjnej - 6,0 m szerokości. Taka rekonstrukcja stanu faktycznego przeprowadzona przez organy administracji na podstawie samodzielnie dokonanych ustaleń w ramach postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest – z wyżej wskazanych przyczyn - niedopuszczalna i w żadnym wypadku nie zasługuje na uwzględnienie. Raz jeszcze należy podkreślić, iż obowiązkiem organu jest skontrolowanie badanego aktu na podstawie analizy materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją, której wadliwość ma być dopiero stwierdzona, a nie dowodów przeprowadzonych w postępowaniu nadzorczym. Już niejako marginalnie zauważyć należy, iż decyzja Starosty W. w swej treści nie wskazywała konkretnej powierzchni działki o nr a, a jedynie łączną powierzchnię wszystkich działek – dróg dojazdowych do pól, wśród których wymieniono również sporną nieruchomość. Omawiana decyzja nie zawierała również - wbrew twierdzeniom organu - jakiegokolwiek załącznika, w szczególności w postaci mapy ewidencyjnej, z której wynikałaby powierzchnia spornej działki. Reasumując powyższe, stwierdzić należy, iż wskazane uchybienia przepisom postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy i powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2008 r., znak [...]. Organ ponownie rozpoznając sprawę jest obowiązany wyjaśnić w pierwszej kolejności kwestię legitymacji wnioskodawców do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] grudnia 2005 r. Dopiero w razie uznania, iż I. i W. D. mają interes prawny w zainicjowaniu przedmiotowego postępowania, rzeczą organu będzie wnikliwe zbadanie prawidłowości postępowania przeprowadzonego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty W. z dnia [...] grudnia 2005 r. w kontekście występowania przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 ustawy p.p.s.a.