II SA/Bk 481/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji umarzającej postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala skargę Zaskarżoną decyzją Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] uchylono w całości decyzję Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w B., przy ul. [...], obr. [...], oznaczonej obecnie numerem geodezyjnym [...], stanowiącej własność Gminy B. oraz numerem geodezyjnym [...], stanowiącej własność Komunalnego Z. Sp. z o.o. z siedzibą w B. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Powołaną na wstępie decyzją Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2016 r. umorzono postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w B., przy ul. [...], obr. [...], oznaczonej obecnie numerem geodezyjnym działki [...], stanowiącej własność Gminy B. oraz numerem geodezyjnym działki [...] stanowiącej własność K. Sp. z o.o. z siedzibą w B. Organ ustalił, że decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] maja 1959 r. nr [...] wywłaszczono nieruchomość o powierzchni 3452 m2, położoną w B. przy ul. [...], stanowiącą współwłasność A. J. i spadkobierców M. J. Celem wywłaszczenia było rozbudowanie zajezdni M. w B. Decyzją zaś Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] marca 1964 r. nr [...] wywłaszczono nieruchomość o powierzchni 254 m2, położoną w B. przy ul. [...], stanowiącą współwłasność J. J. i spadkobierców M. J. Zgodnie z orzeczeniem wywłaszczona nieruchomość była niezbędna Miejskiemu Przedsiębiorstwu K. w B. na poszerzenie terenu zajezdni autobusów komunikacji miejskiej. Następnie organ podkreślił, że rozpatrując niniejszą sprawę należy mieć na uwadze, fakt że na wniosek spadkobierców osób, od których zostało wywłaszczone prawo do nieruchomości położonej przy ul. [...] (obecny numer porządkowy ul. [...]), było już prowadzone postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r. nr [...] [...] utrzymał bowiem w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lutego 2000 r. nr [...], którą odmówiono zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położnej w B. przy ul. [...], stanowiącej część działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...] w obrębie [...], będącej wówczas własnością Gminy B., w użytkowaniu K. Sp. z o.o. Organ I instancji powołując się na zapisy ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdził, że cel wywłaszczenia nieruchomości, w postaci rozbudowy zajezdni został realizowany. Przedmiotowy teren do 1991 r. był w użytkowaniu Miejskiego P. w B., a po jego likwidacji następcami prawnymi stały się trzy spółki komunalne, w tym K. Spółka z o.o. Nieruchomość była wykorzystywana na cele zajezdni autobusów komunikacji miejskiej i służyła zaspokojeniu potrzeb ludności w zakresie lokalnego transportu zbiorowego. Powyższe stanowisko podzielił organ II instancji uznając, iż w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym udowodniono, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany i z tych względów nie stwierdzono przesłanek warunkujących jej zwrot na rzecz następców prawnych byłych właścicieli. Na powyższe rozstrzygniecie Wojewody P. wpłynęła skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi S. R. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2000 r., znak [...], wyrokiem z dnia [...] grudnia 2000 r., sygn. akt SA/Bk 597/00 oddalił ją uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, ponieważ organy administracyjne prawidłowo oceniły, że nie zachodzi przesłanka do orzekania o zwrocie całości lub części nieruchomości, bowiem nie jest zbędna dla celów wywłaszczenia. W tym stanie rzeczy uznano, że w przypadku złożenia wniosku w sprawie zakończonej już decyzją ostateczną istotne jest ustalenie, czy sprawa której wniosek dotyczy jest tożsama ze sprawą już uprzednio rozpoznana i rozstrzygniętą. Dokonując analizy w powyższym zakresie organ doszedł do wniosku, że postępowanie prowadzone przez Starostę B. jest tożsame ze sprawą poprzednio rozstrzygniętą decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lutego 2000 r. Dotyczy bowiem tego samego przedmiotu (zwrotu nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], uprzedni numer porządkowy ul. [...], wywłaszczonej orzeczeniami Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] maja 1959 r. nr [...] oraz z dnia [...] marca 1964 r. nr [...]), a także tego samego podmiotu. Jednocześnie podkreślono, że tożsamość spraw zachodzi wówczas gdy od wydania decyzji ostatecznej nie uległ zmianie stan faktyczny sprawy. Stąd dla ustalenia, jakie fakty prawotwórcze mają znaczenie w rozpatrywanej sprawie, istotne jest sięgnięcie do treści decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lutego 2000 r. utrzymanej w mocy decyzją Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2000 r. W uzasadnieniu powołanej decyzji udowodniono, że cel wywłaszczenia jakim była rozbudowa zajezdni M. w B., został zrealizowany na wywłaszczonej nieruchomości położonej przy ul. [...] (przedni numer porządkowy ul. [...]), wobec czego odpada przesłanka zbędności nieruchomości na cel określony w orzeczeniach o wywłaszczeniu i w związku z powyższym grunt nie podlega zwrotowi. Stan faktyczny sprawy od wydania decyzji Prezydenta Miasta B. w kwestii zbędności wywłaszczonej nieruchomości nie uległ zmianie. Dodatkowo wskazano, że w przedmiotowej sprawie, za fakt prawnie obojętny należy uznać, że wywłaszczona nieruchomość wchodzi aktualnie w skład działek nr [...] i [...], przy czym działka nr [...] stanowi własność innego podmiotu, niż w dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta B. Reasumując organ stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku zachodzi tożsamość sprawy administracyjnej co, ze względu na jej bezprzedmiotowość, wykluczało możliwość powtórnego merytorycznego jej załatwienia na podstawie kolejnych wniosków. Ponowne prowadzenie postępowania w tym zakresie jest niedopuszczalne i jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 Kodeks postępowania administracyjnego W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Wojewoda P. decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ zwrócił uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt SK 26/14, którym orzeczono, że art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782) w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Obecnie zatem organy nie mają prawa wymagać od wnioskodawcy uzupełnienia wniosku, poprzez złożenie wniosku o zwrot nieruchomości, przez innych byłych właścicieli lub spadkobierców. Trybunał Konstytucyjny swoim wyrokiem stwierdził, że prawo zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ma nawet jedna osoba ze wszystkich uprawnionych. W takiej sytuacji zwracany jest udział w wywłaszczonej nieruchomości bowiem jak stwierdził Trybunał, jeżeli wywłaszczenie udziałów we współwłasności jest konstytucyjnie dopuszczalne w świetle art. 21 ust. 2 Konstytucji (nie ma innej możliwości wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej współwłasność), to jego koniecznym konstytucyjnym dopełnieniem ("oczywistą konsekwencją") musi być prawo do zwrotu takich udziałów w wypadku, gdy nieruchomość okazała się zbędna na cel wywłaszczenia. Jednocześnie Trybunał nałożył na organy obowiązek dołożenia starań zawiadomienia innych uprawnionych. Osoby uprawnione do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości mają niewątpliwe przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Należy przy tym mieć na uwadze treść art. 61 § 4 k.p.a. wskazujący o obowiązku organu zawiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie. Pamiętając jednocześnie, że jeśli jest to niemożliwe to w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości mogą brać udział sami wnioskodawcy z pominięciem reszty uprawnionych. Tymczasem z całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że tylko część osób uprawnionych brała udział w postępowaniu i było jego stronami. Są to osoby, które złożyły wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Jak potwierdzają postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku oraz akta poświadczenia dziedziczenia, uprawnionymi do zwrotu są również: Ł. A., S. C., S. D., R. F., B. G., E. J., A. K., A. K., D. R., M. R. Organ I instancji nie poczynił zatem żadnych kroków w celu zawiadomienia pozostałych stron o toczącym się postępowaniu. Uchybienie to jest uchybieniem formalnym, które musi skutkować uchyleniem decyzji, z tegoż względu zaskarżona decyzja Starosty B. nie może się ostać. Organ ponownie rozpatrujący sprawę powinien poczynić zadość postulatom powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w szczególności winien umożliwić pozostałym stronom udział w postępowaniu, a jeżeli nie byłoby to możliwe dopiero wtedy wydać decyzję w stosunku do samych wnioskodawców. Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśniono, że Starosta B. rozpatrując sprawę uznał, że w toczącym się postępowaniu zachodzi tożsamość sprawy i umorzył postępowanie. Na poparcie tego stanowiska organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia szeroką argumentacje z powołaniem się również na obowiązującą w tym przedmiocie linię orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do tutejszego Sądu wywiodła M. B. oraz D. C., przy czym skarga tego ostatniego zostało odrzucona postanowieniem WSA w Białymstoku z dnia 22 września 2016 r. sygn. akt II SA/BK 481/16. M. B. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7,8,11,107 § 2 i 3 kpa polegające na: - niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek warunkujących decyzję o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, jeśli z okoliczności sprawy wynika, że nieruchomość będąca przedmiotem wywłaszczenia nie jest już potrzebna dla realizowania celu wywłaszczenia, - niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności nie wzięcie pod uwagę faktu, że w przypadku niemożności zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, następcom prawnym byłych właścicieli należy się odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie, - braku pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez dowolne wydawanie odmiennych decyzji w ten sposób, że dla niektórych spadkobierców byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości zostało wypłacone odszkodowanie za dokonane przed laty wywłaszczenie, a dla niektórych nie, - dowolności w wydaniu decyzji, poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego wynikałoby dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w analogicznych sytuacjach, 2) art. 138 § 2 kpa, poprzez niezasadne przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy nie ma konieczności ponownego przeprowadzania postępowania wyjaśniającego ani w całości, ani w części, gdyż sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, okoliczności sprawy wyraźnie wskazują na bezużyteczność nieruchomości dla dalszego realizowania celu wywłaszczenia. Wojewoda nie wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, zatem powyższe prowadzi wyłącznie do przedłużenia postępowania, generowania zbędnych kosztów, co stoi w sprzeczności z zasadą ekonomiki postępowania. II. przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że nieruchomość będąca przedmiotem wywłaszczenia nadal jest niezbędna do realizacji celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, w sytuacji gdy z analizy materiału dowodowego wynika, że nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana, a później zmieniono jej przeznaczenie, co stanowi działanie sprzeczne z celem wywłaszczenia, 2) art. 128 u.g.n., poprzez jego niezastosowanie, a tym samym, nie ustalenie odszkodowania należnego byłym właścicielom wywłaszczonej nieruchomości. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, ewentualnie ustalenie odszkodowania zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażane w sprawie, wnosząc o jej oddalenie. Odnośnie zarzutów skargi organ wyjaśnił, że zasady zwrotów wywłaszczonych nieruchomości zostały uregulowane w rozdziale 6 u.g.n., zatytułowanym "zwrot wywłaszczonych nieruchomości". W przepisach tych na próżno szukać norm, potwierdzających stanowisko skarżącej, że jeśli zwrot wywłaszczonej nieruchomości z jakichkolwiek powodów nie jest możliwy, osobie wywłaszczonej należne jest odszkodowanie w wysokości odpowiadającej wartości jej praw do tej nieruchomości. Zaskarżona decyzja została wydana w toku postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Z tego względu organ nie badał kwestii wypłacenia należnego odszkodowania. Dlatego za bezzasadny uznać należy zarzut naruszenia przez organ art 128 u.g.n. Jeżeli skarżąca uważa, że została pominięta jako strona w postepowaniu odszkodowawczym przysługuje jej prawo wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne prowadzona jest pod względem zgodności z prawem wydanych aktów administracyjnych (art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm. oraz art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia oceniając, czy jest ono zgodne z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołanymi przepisami prawa. Podstawę prawną wydanego przez Wojewodę P. rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak więc przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jednie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada zatem czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy. Podobnie uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia z przyczyn wyżej opisanych, nie mógł tego czynić również organ odwoławczy. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje wprawdzie, że organ odwoławczy odniósł się do stanowiska organu I instancji w przedmiocie podstaw umorzenia toczącego się postepowania, jednakże zdaniem Sądu ocena ta na obecnym etapie postępowania była przedwczesna. Powyższe uchybienie nie stanowiło jednak podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanego rozstrzygnięcia, albowiem nie miało wpływu na wynik sprawy. W tym miejscu wyjaśnić należy, że brzmienie przepisu art. 138 § 2 kpa zostało zmienione w wyniku nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Do dnia 11 kwietnia 2011 r. decyzję kasacyjną można było wydać w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, tj. wtedy, gdy w postępowaniu pierwszoinstancyjnym w sposób zasadniczy naruszono przepisy regulujące postępowanie wyjaśniające i to w takim stopniu, że organ odwoławczy nie mógł tego uchybienia sanować w drodze uzupełniającego postępowania wyjaśniającego prowadzonego w oparciu o art. 136 kpa., gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 138 § 2 kpa, zdanie pierwsze, decyzję kasacyjną można wydać tylko wówczas, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Przepis wyróżnia zatem dwie przesłanki warunkujące wydanie decyzji kasacyjnej: wydanie decyzji organu I instancji z naruszeniem przepisów postępowania oraz wystąpienie konieczności wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W nowym brzmieniu art. 138 § 2 kpa, zdanie pierwsze, nadal więc chodzi o naruszenie przez organ I instancji przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające przed organem I instancji w stopniu uniemożliwiającym sanowanie w drodze uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Niewątpliwie przesłankę wydania decyzji kasacyjnej wyczerpuje całkowity brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, jak też takie naruszenie przepisów postępowania, które pozwala uznać sprawę za niewyjaśnioną całkowicie, takie jak brak przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy, brak dopuszczenia obligatoryjnego dowodu czy niezapewnienie udziału w postępowaniu wszystkim stronom postępowania. Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej decyzji, uznać należy, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował w konkretnym przypadku tryb przewidziany w art. 138 § 2 kpa. Na gruncie niniejszej sprawy Wojewoda P. prawidłowo stwierdził, że organ I instancji naruszył normy prawa procesowego w powyższym zakresie, nie zapewniając udziału w postępowaniu wszystkim stronom postępowania. Z treści zaś uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wbrew twierdzeniom skarżącej wynika, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Przede wszystkim słuszne jest stanowisko organu odwoławczego, że rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć na uwadze orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt SK 26/14, którym stwierdzono, że art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782) w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Treść tego orzeczenia należy odczytywać w ten sposób, że obecnie organy nie mają prawa wymagać od wnioskodawcy uzupełnienia wniosku, poprzez jego złożenie przez innych byłych właścicieli lub spadkobierców. Jednocześnie jak słusznie zauważa organ odwoławczy prawidłowa realizacja orzeczenia będzie wymagała od ustawodawcy rozważenia konieczności podjęcia działań legislacyjnych na dwóch komplementarnych płaszczyznach. Po pierwsze, konieczne jest przyznanie samodzielnej legitymacji procesowej w postępowaniu zwrotowym każdemu z byłych współwłaścicieli nieruchomości (spadkobiercy), tak aby mogli oni w sposób autonomiczny dochodzić swoich roszczeń niezależnie od stanowiska pozostałych uprawnionych. Po drugie, należy w postępowaniu zwrotowym zapewnić także prawa tym osobom, które z różnych powodów nie wystąpiły z wnioskiem o zwrot udziału w nieruchomości, a są do tego uprawnione. Istotne jest przy tym, że odpowiedzialność za poinformowanie tych osób o możliwości przyłączenia się do toczącego się postępowania zwrotowego oraz uzyskania ich ostatecznego stanowiska powinna spoczywać na organach, ponieważ to one (a nie wnioskodawca) są zobowiązane do naprawienia skutków nieprawidłowego wywłaszczenia. Trybunał Konstytucyjny swoim wyrokiem stwierdził zatem, że prawo zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ma nawet jedna osoba ze wszystkich uprawnionych i w takiej sytuacji zwracany jest udział w wywłaszczonej nieruchomości. Jednocześnie Trybunał nałożył na organy obowiązek dołożenia starań zawiadomienia innych uprawnionych. Osoby uprawnione do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości mają niewątpliwe przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Rozpoznając niniejszą sprawę należało zatem oprzeć się na zaleceniach wyroku Trybunału Konstytucyjnego i zawartych w nim dwóch postulatach przyszłych zmian w ustawodawstwie, czego jak trafnie wskazał Wojewoda P. w niniejszym przypadku nie uczyniono. Jak wynika z ustaleń organu odwoławczego, tylko część osób uprawnionych brała udział w postępowaniu i było jego stronami, i są to osoby, które złożyły wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Z dołączonych do akt sprawy postanowień o nabyciu spadku oraz akt poświadczenia dziedziczenia wynika natomiast, że do zwrotu uprawnionymi są również: Ł. A., S. C., S. D., R. F., B. G., E. J., A. K., A. K., D. R., M. R. Osoby te nie zostały jednak zawiadomionej o toczącym się postępowaniu. Powyższe ustalenia organu II instancji znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i jako takie nie budzą wątpliwości Sądu, nie są też kwestionowane przez stronę skarżącą. W istocie bowiem, jak dowodzi materiał sprawy, organ I instancji nie poczynił żadnych kroków w celu umożliwienia wzięcia udziału w sprawie wszystkim stronom, w szczególności nie zawiadomił je o toczącym się postępowaniu, przez co naruszył przepisy art. 28 kpa. Skoro zaś ustalenie kręgu stron uprawnionych do wzięcia udziału w toczącym się postępowaniu jest obowiązkiem organu pierwszej instancji – Wojewoda P., działając jako organ odwoławczy, nie mógł zastąpić w tym zakresie organu I instancji, stosując choćby przepis art. 136 kpa. Takie działanie naruszyłoby bowiem zasadę dwuinstancyjności, której istota polega – jak to wskazano wyżej - na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 kpa). Braki w zakresie oceny statusu strony nie mogą być naprawiane na etapie postępowania odwoławczego bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Dlatego też zdaniem Sądu, organ odwoławczy, zasadnie postąpił uchylając decyzję w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Końcowo zaakcentować należy, iż decyzja kasacyjna podjęta w granicach art. 138 § 2 kpa nie może być uważana za decyzję legalnie ograniczającą prawo strony do merytorycznej oceny dokonywanej przez organ odwoławczy. Wręcz przeciwnie, decyzja taka, jeżeli spełnione są przesłanki określone w art. 138 § 2 kpa - co zostało wykazane wyżej - stanowi wymagane tym przepisem rozstrzygnięcie organu odwoławczego. W przypadku bowiem, gdy sprawa nie została wyjaśniona przez organ pierwszej instancji w stopniu dostatecznym dla potrzeb rozstrzygnięcia (w całości lub w znacznej części), organ odwoławczy nie może podjąć rozstrzygnięcia merytorycznego. Odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczącej wypłacenia jej odszkodowania w ramach niniejszego postępowania, Sąd w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego wyrażone w tej kwestii w odpowiedzi na skargę. Zaskarżona decyzja została wydana w toku postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i w tym postępowaniu przepisy art 128 u.g.n., nie mogły mieć zastosowania. W konkretnej sprawie nie zostały również naruszone przepisy prawa procesowego. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżących wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu odniesiono się do tego materiału i dokonano rzetelnej i wszechstronnej jego oceny, jak również wyjaśnienia przesłanek, którymi organ kierował się przy wydawaniu decyzji (art. 7 i 77 § 1 kpa). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 kpa w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W tym stanie rzeczy Sąd uznając skargę za nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr z 2012 r., poz.270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.