II SA/Bk 484/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi A. C. i M. C. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. nr [...] II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżących A. C. i M. C. (in solidum) kwotę 792,80 złotych ( słownie siedemset dziewięćdziesiąt dwa złote, osiemdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2006r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2006r. znak: [...] na podstawie której zostało umorzone postępowanie w sprawie legalności boiska piłkarskiego na działce nr geod. [...] położonej we wsi K., gm. D. K. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: W dniu 8 grudnia 2005r. na wniosek M. C. zostało wszczęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania boiska piłkarskiego na działce nr geod. [...] położonej we wsi K., gm. D. K. W wyniku oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji ustalono, że na przedmiotowej działce znajduje się boisko piłkarskie o wymiarach 40m x 80m. W latach 2002-2004 na boisku przeprowadzono roboty budowlane polegające na rozplanowaniu terenu i wykonaniu murawy boiska, a w 2005r. wykonano zabezpieczające siatki od strony szosy B. – K. oraz od strony działki nr geod. [...], stanowiącej własność wnioskodawcy. Siatka od strony działki [...] ma długość 55m i wysokość 10m, zamocowana została na słupach stalowych, natomiast od strony szosy ma wysokość 4m i długość 60m. Boisko zlokalizowane jest w odległości około 8m od szosy oraz w odległości 4m od napowietrznej linii niskiego napięcia. Organ nadto ustalił, że na przedmiotowej działce znajduje się także Wiejski Dom Kultury w K. wybudowany – jak wynika z pisma Wójta Gminy D. D. z dnia 16 stycznia 2006r.- w latach 1960-70 na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę Naczelnika Powiatu w B. Powyższa decyzja obejmowała również pozwolenie na budowę remizy strażackiej, urządzenie placu zabaw wraz z boiskiem oraz ogrodzenie nieruchomości. Wójt poinformował przy tym, że w zasobach archiwalnych nie zachowała się dokumentacja dotycząca pozwolenia na budowę. Ustalono również, że nieruchomość na której znajduje się boisko, zgodnie z zapisem obowiązującego do końca 2003r. planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. K., stanowiła teren usług ogólnowiejskich, w tym między innymi – dom kultury, boisko, ośrodek zdrowia, straż pożarną, kiosk. W oparciu o powyższe ustalenia organ I instancji stwierdził, że boisko, nie stanowi nowej inwestycji a jedynie stanowi część infrastruktury istniejącego domu kultury, na którym poprawiono murawę oraz wykonano przegrodę zabezpieczającą z siatki stalowej przed przelatującą piłką. Organ nadzoru budowlanego uznał, że boisko sportowe zostało zrealizowane na terenie usług ogólnowiejskich w latach 1960-1970 za zgodą i pozwoleniem ówczesnego urzędu i przyjmując jego legalność na podstawie art. 105 §1 umorzył postępowanie w sprawie. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli małżonkowie A. i M. C. W uzasadnieniu odwołania zarzucili, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonej decyzji odbiega od rzeczywistego stanu faktycznego. Na potwierdzenie powyższego wskazali, że działkę, o nr. ewid. [...] położoną w K., sąsiadującą bezpośrednio z działką nr [...] nabyli w 1999r. Wówczas na nieruchomości nr [...] znajdowały się budynek straży pożarnej, dom kultury, budynki gospodarcze i rosły duże drzewa – topole. Boisko piłkarskie zostało urządzone, po uprzednim wycięciu drzew, zburzeniu budynków gospodarczych, zniwelowaniu terenu i posianiu trawy dopiero w 2004r. Dlatego też w ocenie odwołujących się zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 105 kpa oraz prawa budowlanego. Do odwołania został dołączona mapa wydana przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B. Organ II instancji po analizie całości zgromadzonego materiału dowodowego podzielił stanowisko organu I instancji i zważył co następuje: Przedmiotowe boisko nie jest nową inwestycją. O istnieniu na działce nr geod. [...] w K. w obrębie Domu Kultury boiska przed rozpoczęciem w 2002r. robót budowlanych, przemawia wystąpienie Sołtysa Wsi K., które wpłynęło do organu w dniu 17 maja 2006r. oraz oświadczenie świadka z dnia 9 czerwca 2006r., z którego wynika iż " na działce obok Wiejskiego Domu Kultury znajdowało się boisko, na którym świadek sam grał". Organ podniósł przy tym, że zeznania drugiego świadka z dnia 12 maja 2006r. co prawda nie zwierają jednoznacznego stwierdzenia odnośnie wcześniejszego istnienia tegoż obiektu, niemniej jednak wobec przywołanego powyżej materiału dowodowego zeznania te w ocenie organu nie były dostatecznie przekonujące. W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, że roboty wykonane na działce nr [...] są robotami wykonanymi na istniejącym obiekcie. Odnośnie mapy dołączonej do odwołania organ uznał, że nie może ona stanowić zaprzeczenia ustaleń dokonanych przez organ nadzoru budowlanego. Powyższy dokument stanowi bowiem potwierdzenie zeznań składanych w trakcie prowadzonego postępowania, iż nawierzchnię boiska stanowiła trawa i piasek a także, iż teren ten porośnięty był drzewami i krzewami. Złożone zeznania wskazują więc, iż ów obiekt mógł być czasowo nieużytkowany i w związku z tym nie uwzględniony przy dokonywaniu inwentaryzacji działki o nr geod. [...] w K. Organ odwoławczy podniósł nadto, że zbadał okoliczności podnoszone przez odwołujących się, dotyczące kwestii istnienia przedmiotu niniejszego postępowania. W ocenie organu materiał dowodowy pozwolił ustalić, iż wykonane roboty budowlane, polegające na nawiezieniu ziemi, jej rozplantowaniu i zasianiu trawy nie stanowią budowy nowego obiektu. Z tego powodu nie wypełniają dyspozycji art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, iż zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa boisk szkolnych, boisk oraz kortów tenisowych. Organ stwierdził przy tym, iż w tym stanie rzeczy przywołane powyżej roboty polegające na rozplantowaniu terenu i zasianiu trawy nie podlegają regulacji ustawy Prawo budowlane. Ponadto nie sposób podzielić stanowiska odwołujących się, iż boisko jest zlokalizowane na terenie nie przeznaczonym pod tego typu zabudowę. Działka o nr geod. [...] w K. w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy D. K., obowiązującym do końca 2003r., znajdowała się na terenie usług ogólnowiejskich w tym m. in. dom kultury, ośrodek zdrowia. Natomiast z wystąpienia z dnia 16 stycznia 2006r. Wójta Gminy D. D. wynika, iż przedmiotowa nieruchomość nadal pozostaje w zgodności z w/w zapisem. Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżyli A. i M. C. Skarżący zarzucili przyjęcie przez organy chybionych poglądów prawnych i błędnych ustaleń faktycznych poprzez: 1. oparcie się na piśmie Wójta Gminy D. D. z dnia 16 stycznia 2006r., a nie na decyzjach o pozwoleniu na budowę domu kultury obejmującego rzekomo " urządzenie placu zabaw wraz z boiskiem" , 2. bezpodstawne przyjęcie, iż urządzenie pełnowymiarowego boiska piłkarskiego ( 40 m x 80 m ) nie jest nowym obiektem i nie wymagało uzyskania pozwolenia budowlanego lub też zgłoszenia właściwemu organowi. 3. całkowicie ignorowanie faktu, iż bramka piłkarska została urządzona w odległości 2,5 m od przebiegającej przy boisku piłkarskim linii energetycznej oraz faktu, że w odległości kilku metrów od boiska przebiega szosa B. – E., co grozi życiu i zdrowiu uczestników ruchu drogowego korzystających z tej szosy Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte z zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W ocenie Sądu w sprawie niniejszej nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Zgodzić się należy z tezą wyroku NSA z dnia 12 października 1987r., sygn. IV SA 3334/87, iż nie znajduje uzasadnienia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie, w której strony są zainteresowane wynikiem merytorycznym a więc w sytuacji, gdy okoliczności prawne i faktyczne sprawy wymagają przeprowadzenia w sposób zupełny i wyczerpujący postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania może zapaść jedynie wówczas, gdy nie istnieje w znaczeniu prawnym przedmiot sprawy bądź przestała być ona regulowana przepisami prawnymi dającymi podstawę do wydania decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie istnieje spór co do legalności boiska, wynikiem którego zainteresowani są skarżący oraz gmina D. K. Dlatego też wyłącznie procesowe zakończenie postępowania w niniejszej sprawie nie znajduje uzasadnienia. Organy administracyjne powinny bowiem rozstrzygnąć zaistniały w sprawie spór na podstawie decyzji merytorycznej, która rozstrzygnęłaby czy boisko zostało wybudowane legalnie, czy też w wyniku samowoli budowlanej. Jednoznaczne rozstrzygnięcie tej kwestii jest istotne z punktu widzenia przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane. Zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 9 w/w ustawy budowa boisk szkolnych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Wybudowanie obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia, co do zasady, o ile nie została wszczęta procedura legalizacyjna, skutkuje wydaniem decyzji o rozbiórce takiego obiektu – art. 49b ust. 1 ustawy. Wydanie decyzji merytorycznej wymaga od organu wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Powyższy obowiązek wynika przede wszystkim z treści art. 7 kpa w którym wyrażona jest naczelna zasada postępowania, tj. zasada prawdy obiektywnej oraz z treści art. 77 stanowiącego gwarancję realizacji tej zasady. Poprzez zebranie całego materiału należy rozumieć zebranie mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na te okoliczności, stanowi uchybienie w/w przepisom, skutkującym wadliwość decyzji. W przedmiotowej sprawie organy administracyjne nie dopełniły obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego pozwalającego na obiektywną ocenę legalności boiska piłkarskiego. A mianowicie organy przyjęły, jako fakt bezsporny, że roboty budowlane wykonane na działce nr [...], w latach 2002-2005 polegające na rozplanowaniu terenu, wykonaniu murawy i siatek zabezpieczających w wyniku których powstało boisko o wymiarach 40m x 80m nie stanowiły budowy nowego obiektu a były robotami wykonanymi na obiekcie powstałym w latach 1960 - 1970 za zgodą i pozwoleniem ówczesnego urzędu. W ocenie Sądu materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie daje podstaw do wyciągnięcia tak jednoznacznego wniosku. Przede wszystkim już z samego sposobu zagospodarowania działki nr [...] na której przed wykonaniem prac budowlanych w latach 2002-2005 znajdowały się budynek straży pożarnej, dom kultury, budynki gospodarcze i rosły duże drzewa – topole wynikają uzasadnione wątpliwości co do tego, że na działce tej również znajdowało się boisko piłkarskie. Dlatego też organy administracyjne rozpoznając ponownie sprawę powinny w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy m.in. powinny przesłuchać dodatkowych świadków, dołączyć do akt Biuletyn Informacyjny Wójta Gminy D. z października 2006r. Sąd uznając, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca jej wydanie decyzja organu I instancji naruszyły przepisy art. 105 kpa i art. 7 w zw. z art. 77 kpa - na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł o ich uchyleniu. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, a także orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżących poniesionych przez nich kosztów postępowania sądowego – art. 152 i art. 200 w zw. z art. 210 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. .