II SA/Bk 484/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant specjalista Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 października 2024 r. sprawy ze skargi T. L. na decyzję Starosty Sokólskiego z dnia 11 lipca 2024 r. nr GKN-III.6621.3.90.2017.MW w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów i budynków p o s t a n a w i a odrzucić skargę , T. L. (dalej także jako: "skarżąca", "wnioskodawca") w dniu 22 lipca 2024 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na "stanowisko starosty sokólskiego z dnia 11 lipca 2024 r., znak GKM-III.6621.3.90.2017.MW na odmowę poprawienia błędów wynikłych ze źle sporządzonej inwentaryzacji wiosną 2015 r.". Skarżąca podkreśliła, że złożyła wniosek do Starosty Sokólskiego (dalej: "Starosta") o poprawienie błędów w zestawieniu "Wypis z rejestru budynków", a organ miał ów błąd poprawić. Podkreśliła, że pismo Starosty z 11 lipca 2024 r. nie stanowi odpowiedzi na jej wniosek. W dalszej części skarżąca wyjaśniła, dlaczego jej zdaniem stan prawny uwidoczniony w ewidencji gruntów i budynków nie jest zgodny ze stanem faktycznym. W jej ocenie budynek gospodarczy o pow. użytkowej 15 m2 jest położony w granicach jej nieruchomości, a nie, jak wskazuje organ, w granicach nieruchomości sąsiedniej. Wskazuje także, że płaci za niego podatek. Podkreśliła, że Starosta powinien poprawić błędy w systemie oraz że nie może być tak, że kupiła nieruchomość po poprzedniku prawnym, wraz z budynkiem gospodarczym, a nie może z niego korzystać z powodu błędów w dokumentacji geodezyjnej, którego organ nie chce poprawić. Stwierdziła również, że pismo do sądu należy potraktować jako skargę na akty i czynności materialno-techniczne (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W ocenie Starosty przedstawione przez stronę dokumenty nie rozstrzygają prawa własności do budynku zwanego spichlerzem i nie stanowią podstawy do wprowadzenia jakichkolwiek zmian w ewidencji gruntów i budynków, a jedynie orzekają w przedmiocie ustalenia łącznego zobowiązania pieniężnego za lata 2023 i 2024. Stwierdził, że przyczyną wnoszonych przez skarżącą licznych interwencji do różnych instytucji jest powstały spór graniczny wywołany roszczeniami do prawa własności budynku gospodarczego, jednocześnie przez stronę jak i jej sąsiada. W odniesieniu do prośby skarżącej dotyczącej wpisania do ewidencji gruntów i budynków spichlerza jako jej własności organ podkreślił, że nie posiada kompetencji w tym zakresie, a rozstrzyganie tego rodzaju sporów odbywa się przed sądami powszechnymi. Starosta wskazał również, że skarżąca wniosła skargę na pismo z 11 lipca 2024 r. także do Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku (dalej także: PWINGiK). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl art. 3 § 2a i 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Ponadto zgodnie z art. 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zdaniem Sądu nie ma racji organ wskazując, że skarga ma oparcie w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przepis ten dotyczy "innych niż określone w pkt 1-3 (a więc decyzji i postanowień) aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Norma ta umożliwia dokonanie sądowej kontroli takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym), zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy oraz inne (państwowe i niepaństwowe) jednostki organizacyjne, za pośrednictwem których państwo realizuje swoje zadania (zob. np. postanowienie WSA w Rzeszowie z 28 stycznia 2015 r., II SA/Rz 1513/14). Tymczasem Sąd stwierdza, że pismo Starosty z 11 lipca 2024 r. stanowi w istocie wydaną przez organ I instancji decyzję administracyjną. Pismo to nie ma charakteru jedynie informującego, lecz zawiera rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej. Dojście do powyższej konkluzji wymaga jednak uporządkowania i wyjaśnienia zaistniałych w niniejszej sprawie okoliczności faktycznych i prawnych. Przedmiotem zaskarżenia do sądu jest pismo Starosty z 11 lipca 2024 r. w przedmiocie zmiany danych uwidocznionych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie działki nr 332, obręb 0004 Górany, jednostka ewidencyjna Krynki. Z akt administracyjnych wynika, że Skarżąca pismem z 10 czerwca 2024 r. (k. 18 akt admin.) zwróciła się do Starosty z wnioskiem o "poprawienie błędów" w ewidencji gruntów i budynków z uwagi na fakt, że – jej zdaniem – tut. sąd w wyroku z 16 grudnia 2023 r., sygn. akt I SA/Bk 379/23, jednoznacznie potwierdził, że jest właścicielką budynku gospodarczego zwanego spichlerzem, oznaczonego w ewidencji nr 91. Podniosła również, że "system podatkowy jest niezgodny z systemem egib". W istocie tożsame żądanie zostało ponowione w piśmie z 1 lipca 2024 r. (k. 70 akt admin.) Wówczas Skarżąca wniosła o poprawienie "wypisu z rejestru budynków", przesyłając na tę okoliczność pismo SKO z 19 czerwca 2024 r., znak 40.98/24 i wskazując, że ww. budynek gospodarczy leży na jej nieruchomości o nr 332. W ocenie Sądu w pismach tych Skarżąca, choć nie wprost, to jednak jednoznacznie określiła swoje żądanie, tj. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany ewidencji gruntów i budynków. Powyższe oznacza, że Starosta był związany treścią (żądaniem) tego pisma, które stanowiło wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego. Organ uznał jednak, że wystarczające jest poinformowanie wnioskodawcy o okolicznościach faktycznych i prawnych, dlatego wystosował do skarżącej pismo z 11 lipca 2024 r., nr GKN-III.6621.3.90.2017.MW. Takie działanie, polegające na rozstrzygnięciu o prawach jednostki w zwykłym piśmie, nie może być uznane za odpowiadające prawu. Nie jest dopuszczalne, aby w taki sposób zamykać osobie posiadającej interes prawny drogę do postępowania administracyjnego i pozbawiać ją praw procesowych, przede wszystkim prawa do skontrolowania stanowiska organu w drodze instancji administracyjnej, a następnie sądowej (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 8 listopada 2018 r., II SAB/Go 61/18). Jeśli zatem organ otrzymał wniesione do niego podanie zawierające wniosek o wszczęcie postępowania, to przede wszystkim powinien był, mając na uwadze regulację art. 61a § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a.") dokonać wstępnej oceny wniosku i ustalić, czy pochodzi od strony postępowania oraz czy w ogóle postępowanie może być wszczęte. Jeśli okoliczności te, organ przesądziłby w sposób negatywny (podanie nie pochodzi od strony, postępowanie nie może być z innych powodów wszczęte), powinien był zastosować art. 61a § 1 k.p.a. i wydać zaskarżalne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jeśli zaś wstępna kontrola wypadłaby pozytywnie, powinien był prowadzić postępowanie właściwe dla danych okoliczności stanu faktycznego (zastosować przepisy merytoryczne mające w sprawie zastosowanie), zakończone albo aktualizacją danych ewidencyjnych, albo decyzją o odmowie aktualizacji (art. 24 ust. 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, Dz.U. 2024 poz. 1151, dalej: "u.p.g.k."), względnie decyzją procesową na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umarzającą postępowanie. Tymczasem organ, mimo ustawowego obowiązku nie podjął ww. czynności procesowych, lecz z pominięciem procedury administracyjnej wystosował do skarżącej pismo z 11 lipca 2024 r., które jednak – co już zaznaczono – spełnia wszystkie warunki do uznania go za decyzję administracyjną. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym zaakceptowany został pogląd, że o tym czy dany akt jest decyzją, czy też nie, nie przesądza jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę (wyrok NSA z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81 z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSP z 1982 r., z. 9, p. 169, wyrok NSA z 6 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2436/12, postanowienie NSA z 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 3739/21, wyrok NSA z 25 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 2585/21, postanowienie NSA z 5 września 2023 r., sygn. akt III OSK 1460/23). W związku z tym decyzją administracyjną może być pismo tak nienazwane, pod warunkiem jednak, że zawiera pewne konieczne dla istnienia tego aktu elementy charakteryzujące decyzję stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. Do tych niezbędnych elementów, jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego zalicza się: oznaczenie organu, wskazanie adresata, podpis oraz rozstrzygnięcie (wyrok NSA z 16 lipca 2024 r., III OSK 87/23). W przytoczonym wyroku NSA wskazuje także, że żądanie strony dotyczące przyznania jej przez organ określonego uprawnienia możliwego do uzyskania wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej skutkuje przyjęciem, że pismo organu odmawiające, czy to wprost czy niekiedy także i w dorozumiany sposób, jest decyzją administracyjną. Zawiera ono bowiem rozstrzygnięcie co do istoty sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Pismo organu z 11 lipca 2024 r. zostało skierowane do skarżącej oraz zostało podpisane, z upoważnienia starosty, przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Geodezji, Katastru i Nieruchomości Starostwa Powiatowego w Sokółce. Przede wszystkim jednak w sposób władczy i jednostronny kształtuje ono sytuację prawną adresata (skarżącej). Analiza zawartych w piśmie wywodów prowadzi bowiem do wniosku, że organ zbadał wnioski z 10 czerwca 2024 r. i 1 lipca 2024 r. z uwzględnieniem okoliczności faktycznych sprawy i (części) przepisów prawa materialnego, które powinny mieć w sprawie zastosowanie, czyli przepisów ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Organ dokonał również subsumpcji (przyporządkowania) stanu faktycznego zaistniałego w sprawie do treści norm prawnych. Starosta stwierdził, że przedstawione przez wnioskodawcę pisma (wyrok tut. sądu z 15 grudnia 2023 r. oraz odpowiedź SKO na skargę na decyzję z 9 maja 2024 r.) nie stanowią podstawy do jakichkolwiek zmian w ewidencji, a jedynie orzekają w przedmiocie ustalenia łącznego zobowiązania pieniężnego za lata 2023 i 2024. Starosta stwierdził także m.in., że granica nieruchomości wyznacza zasięg przysługiwania prawa własności, którego rozstrzygnięcie nie należy do postępowania ewidencyjnego, lecz rozgraniczeniowego w sposób określony przez ustawodawcę w art. 29 i nast. u.p.g.k. Tym samym organ pismem z 11 lipca 2024 r. w negatywny dla wnioskodawcy sposób załatwił sprawę administracyjną w przedmiocie zmiany ewidencji gruntów i budynków. Przesądził bowiem, że zgłoszenie zmiany nie zostało udokumentowane stosownym dokumentem stanowiącym podstawę aktualizacji danych ewidencyjnych (por. wyrok WSA w Białymstoku z 6 października 2015 r., II SA/Bk 467/15). Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że spełniony został warunek potraktowania pisma z 11 lipca 2024 r. jak decyzji, a ściślej rzecz ujmując – decyzji o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, o której mowa w art. 24 ust. 2c u.p.g.k. Idąc dalej, skoro pismo organu z 11 lipca 2024 r. stanowi decyzję administracyjną, to znajdujące się w aktach sprawy pismo skarżącej z 16 lipca 2024 r. (data wpływu pisma do organu – k. 76 akt admin.), w którym stwierdza, że "zaskarża stanowisko starosty sokólskiego z dnia 11 lipca br., znak GKN-III.6621.3.90.2017.MW", uznać należy za wniesione w terminie odwołanie od tejże decyzji (art. 127 § 1 k.p.a.). Niewątpliwie wolą skarżącej było doprowadzenie do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji przez ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Sąd podziela przy tym pogląd, że odwołanie jest dopuszczalne, jeśli strona kwestionuje pismo organu, które wprawdzie nie spełnia w pełni wymagań określonych w art. 107 § 1, ale nosi znamiona decyzji, gdyż zawiera minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania go jako decyzji (elementów konstytutywnych), tj. oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby reprezentującej organ (zob. A. Golęba, komentarz do art. 127 k.p.a. [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023 i przytoczony tam wyrok NSA z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSP 1982/9–10, poz. 169). Próbując zatem odkodować aktualny etap postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie należy uznać, że znajduje się on w fazie postępowania odwoławczego, tj. po wniesieniu odwołania, lecz przed wykonaniem przez organ I instancji czynności określonych w art. 131 i następne k.p.a. (zawiadomienie stron, ewentualna autokontrola, przekazanie odwołania wraz z aktami sprawy organowi II instancji). Nie budzi przy tym budzi wątpliwości, że odwołanie zostało wniesione w terminie. Powyższej oceny prawnej nie zmienia okoliczność, że Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego potraktował ww. pismo z dnia 16 lipca 2024 r. jako tzw. skargę powszechną, uregulowaną w art. 227-240 k.p.a. Zakwalifikowanie podania strony jako skargi powszechnej skutkowało rozpatrzeniem jej w formie czynności faktycznej poprzez Zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi z 21 sierpnia 2024 r. (k. 37 akt sądowych). W tym miejscu należy wyjaśnić za orzecznictwem, że skarga powszechna jest odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, które nie dają podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego albo też nie mogą stanowić podstawy powództwa lub wniosku zmierzającego do wszczęcia postępowania sądowego (wyrok NSA w Warszawie z 1 grudnia 1998 r., III SA 1636/97). Tymczasem podkreślenia wymaga, że w sprawie niniejszej mamy do czynienia z jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym. Zdaniem Sądu, jeśli PWINGiK – pomimo wyraźnie wyartykułowanej woli strony – powziął jednak wątpliwości co do odczytania jej intencji wyrażonych w piśmie z 16 lipca 2024 r., powinien był dążyć do sprecyzowania żądania, a nie a priori przyjąć, że pismo to stanowi skargę powszechną. Zwłaszcza, że skarżąca w żaden sposób nawet nie zasugerowała, że korzysta z omawianego środka prawnego. Błędne działanie PWINGiK w okolicznościach niniejszej sprawy nie może jednak oznaczać, że w ten sposób skonsumowane zostało odwołanie skarżącej z 16 lipca 2024 r. Wręcz przeciwnie, stwierdzić należy, że strona skarżąca skutecznie wniosła odwołanie od decyzji Starosty z 11 lipca 2024 r., który to środek zaskarżenia do dnia wydania przez Sąd niniejszego postanowienia nie został rozpatrzony przez właściwy organ II instancji. Wyjaśnienie powyższych zawiłości faktycznych i prawnych, co było uzasadnione również koniecznością zapewnienia stronie gwarancji procesowych, zwłaszcza prawa do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki oraz do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, było konieczne dla wykazania, że skarga w sprawie niniejszej jest niedopuszczalna. Środek odwoławczy w postaci skargi do sądu administracyjnego nie przysługuje bowiem od decyzji organu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W myśl natomiast art. 52 § 2 p.p.s.a., przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego może inicjować jedynie skarga na decyzję organu II instancji, rozpoznając którą sąd bada także legalność decyzji I instancji. Należy zatem stwierdzić, że w sytuacji, gdy przedmiotem skargi strona czyni decyzję organu I instancji, skargę należy uznać za niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Dopiero decyzja organu odwoławczego będzie stanowić akt podlegający kontroli sądu administracyjnego w oparciu o art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.