II SA/Bk 489/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący asesor sądowy WSA Marcin Kojło (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 19 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu S. Sp. z o.o. P. Sp. K. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji wydanej po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oddala sprzeciw. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło decyzję Burmistrza Miasta H. z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Z akt sprawy wynika, że Burmistrz Miasta H. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...] zatwierdzającą podział działki stanowiącej własność Skarbu Państwa, będącej w wieczystym użytkowaniu W. i A. W., oznaczonej nr geodezyjnym [...] o pow. 1,2969 ha, na działki o nr [...]. Wymienioną decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. organ odmówił uchylenia ww. ostatecznej decyzji podziałowej i stwierdził, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Burmistrz ustalił, że dokumenty stanowiące załącznik do wniosku o zatwierdzenie podziału nieruchomości zostały sfałszowane przez podrobienie podpisów i umieszczenie pieczęci przez osobę nieuprawnioną. Organ wskazał jednak, że po zatwierdzeniu podziału przedmiotowej nieruchomości doszło do zawarcia aktów notarialnych i przeniesienia własności nieruchomości, co kwalifikuje się jako nieodwracalny skutek prawny, przy czym brak jest możliwości ingerencji w stosunek cywilnoprawny i zniweczenia skutków cywilnoprawnych powstałych wskutek zawarcia umowy sprzedaży. W takiej sytuacji organ administracji, nie ma możliwości własnymi działaniami odwrócić skutków prawnych powstałych po wydaniu dotkniętej wadą nieważności decyzji. Zdaniem organu w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 K.p.a.). Od decyzji tej organu odwołanie wniósł Prokurator, zarzucając naruszenie art. 151 § 2 K.p.a. w zw. z art. 146 § 2 K.p.a. - poprzez niesłuszne przyjęcie braku możliwości uchylenia decyzji, ze względu na to, że nowa decyzja odpowiadałaby w swej istocie decyzji dotychczasowej, art. 156 § 2 K.p.a. - poprzez niesłuszne przyjęcie, że decyzja podziałowa wywarła nieodwracalne skutki prawne oraz art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1916 ze zm.) poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że wpisy ujawnione w dziale I księgi wieczystej objęte są rękojmią wiary ksiąg wieczystych. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium stwierdziło, że w sytuacji, gdy przedstawiony do zatwierdzenia w drodze decyzji administracyjnej projekt podziału nieruchomości został sfałszowany - co w sprawie nie budzi wątpliwości - należy stwierdzić, że decyzja podziałowa nie zawiera wymaganego prawem elementu, jakim jest mapa z projektem podziału. Za projekt podziału nie może być bowiem uznana mapa, która nie została wykonana i podpisana przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. W ocenie Kolegium nie budzi wątpliwości fakt, że sfałszowany projekt podziału nie może zostać uznany za dokument wymagany w postępowaniu podziałowym, mogący stanowić podstawę do zatwierdzenia podziału nieruchomości. W konsekwencji całość postępowania podziałowego oparta została o dokumentację niezawierającą wymaganego elementu, podstawowego z punktu widzenia postępowania o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości, jakim jest mapa z projektem podziału. Odnosząc się do faktu, iż działki powstałe w wyniku podziału były przedmiotem obrotu Kolegium wyjaśniło, że przeniesienie własności nieruchomości będących przedmiotem podziału nie stoi na przeszkodzie prowadzenia postępowania wznowieniowego - chodzi tutaj bowiem o ponowne przeprowadzenie postępowania i wydanie prawidłowego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie podziału przedmiotowej nieruchomości (przy uwzględnieniu elementów formalnych decyzji podziałowej). W interesie obecnych właścicieli nieruchomości, którzy są stronami postępowania wznowieniowego, jest takie uregulowanie stanu prawnego, by zapisy w KW odzwierciedlały prawnie uregulowaną sytuację nieruchomości, którymi dysponują. Kolegium zauważyło, że pojęcie "nieodwracalnego skutku prawnego", występujące w przepisie art. 156 § 2 K.p.a., może być rozpatrywane wyłącznie dla oceny skutków decyzji administracyjnej, dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności, a nie skutków ostatecznej decyzji, w stosunku do której postępowanie zostało wznowione. Zdaniem Kolegium doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania. W sprawie nie rozpatrzono przesłanki wznowieniowej. Istniała zatem konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawę do ponownego rozpatrzenia(art. 138 § 2 K.p.a.). Sprzeciw do decyzji Kolegium wywiodła S. sp. z o.o. P. spółka komandytowa z siedzibą we W. Działający w jej imieniu pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami w postaci okoliczności wymagających wyjaśnienia i mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie jak również naruszenie przez Kolegium obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Wskazując na powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej sprzeciwem decyzji. Zdaniem autora skargi art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece stanowi przeszkodę do uchylenia decyzji będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego. Oznacza to, iż uchylenie skutków prawnych tejże decyzji nie leży w kompetencji organów administracyjnych. Orzeczenie bowiem o uchyleniu decyzji podziałowej ingeruje bezpośrednio w skuteczność nabycia wydzielonych działek przez kolejnych nabywców, a takie podważenie nabycia nieruchomości nie może zostać dokonane w drodze decyzji administracyjnej. Pełnomocnik podniósł, że organ bardzo lapidarnie sformułował zarzut co do zaskarżonej decyzji nie formułując w żaden sposób oceny co do dalszych działań. Organ nie uzasadnił w żaden sposób, dlaczego podjął decyzję kasatoryjną w sytuacji gdy mógł zakończyć postępowanie w postaci decyzji merytorycznej. Organ w szczególności nie wykazał, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. W ocenie pełnomocnika, wobec faktu, iż postępowanie wyjaśniające dokonane przez organ pierwszej instancji jest w zasadzie wystarczające pod kątem zgromadzenia materiału dowodowego organ winien na zasadzie art. 146 § 2 K.p.a. odmówić uchylenia decyzji ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Plan podziału podpisany przez inną osobę nie będzie przecież odbiegał w swej istocie czyli w swych rozwiązaniach od planu będącego załącznikiem decyzji podziałowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., czyli tzw. decyzja kasacyjna. W aktualnym stanie prawnym decyzja taka podlega zaskarżeniu wyłącznie sprzeciwem, a nie skargą, zaś zasady rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasacyjnych zostały uregulowane w rozdziale 3a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: P.p.s.a.). Zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 K.p.a. Stosownie do treści art. 151a § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Powyższe potwierdza orzecznictwo, w którym akcentuje się, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Ocena sądu powinna zatem sprowadzać się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu pierwszej instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 K.p.a. Kontrolując taką decyzję sąd nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. (zob. np. wyrok NSA z dnia 28 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 993/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dokonując kontroli decyzji kasacyjnej zaskarżonej w analizowanym przypadku sprzeciwem Sąd doszedł do wniosku, że organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 K.p.a. Przedmiotem sprzeciwu stała się decyzja kasacyjna wydana po rozpatrzeniu odwołania od decyzji wydanej przez Burmistrza w wyniku wznowienia postępowania. Powodem wznowienia postępowania była okoliczność podrobienia dokumentu w postaci projektu podziału nieruchomości, w oparciu o który w ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. zatwierdzono jej podział. Jak trafnie zauważyło Kolegium, za projekt podziału nie może być bowiem uznana mapa, która nie została wykonana i podpisana przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Organ pierwszej instancji doszedł do przekonania, że nie ma możliwości uchylenia decyzji ostatecznej wydanej na podstawie sfałszowanego dowodu wskazując m.in., że w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej. Burmistrz wyraził pogląd, że po zatwierdzeniu podziału przedmiotowej nieruchomości doszło do zawarcia aktów notarialnych i przeniesienia własności nieruchomości i w ten sposób mamy do czynienia nieodwracalnym skutkiem prawnym. Abstrahując od formalnej prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia, gdzie organ pierwszej instancji powołując się na art. 146 § 2 K.p.a. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, kiedy to powinien ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa oraz do wskazać okoliczności, z powodu których nie uchylił tejże decyzji, które to wskazanie obejmowałoby także stwierdzenie, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 151 § 2 K.p.a.) – czego Kolegium nie zauważyło – decyzja Burmistrza w istocie myli i miesza tryby nadzwyczajnego wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych. Kolegium w pełni zasadnie zauważyło, że nieodwracalny skutek prawny, na który powołano się w decyzji pierwszoinstancyjnej jest swoisty dla oceny skutków decyzji, ale dotkniętej jedną z wad nieważności postępowania. Stąd trafnie Kolegium podnosi, że chybiona jest argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a odnoszącą się do powstania nieodwracalnych skutków prawnych, będących następstwem wydania ostatecznej decyzji podziałowej, w stosunku do której toczy się wznowione postępowanie. Lektura decyzji Burmistrza wskazuje, że w istocie nie została rozpatrzona przesłanka wznowieniowa. Odmawiając uchylenia decyzji ostatecznej obarczonej wadą, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. organ pierwszej instancji za istotne uznał jedynie istnienie nieodwracalnego skutku prawnego, utożsamianego z brakiem możliwości ingerencji w zmienione już stosunki cywilnoprawne w odniesieniu do podzielonej nieruchomości. Tymczasem zastosowanie przesłanki z art. 146 § 2 K.p.a., który to przepis organ wprost wymienił w swojej decyzji z dnia 10 kwietnia 2019 r. może nastąpić, gdy organ w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy rozstrzygnie ją w taki sposób, jak została już rozstrzygnięcia decyzją ostateczną. Organ zatem musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowość zastosowania przepisu prawa materialnego i w efekcie na prawidłowość i legalność dokonanego podziału nieruchomości. Tego w decyzji organu pierwszej instancji zabrakło i Kolegium powyższe uchybienie trafnie zdiagnozowało. Choć organ odwoławczy jedynie lakonicznie stwierdził istnienie tego uchybienia, to jednak nie ulega wątpliwości, że uchylając decyzję Burmistrza i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. w stopniu, który uzasadniałby wyeliminowanie decyzji kasacyjnej z obrotu prawnego. Takiego skutku nie może też odnieść zarzucany w skardze brak oceny co do dalszych działań, jak też nieskorzystania przez Kolegium z możliwości przeprowadzenia postępowania uzupełniającego. Ewentualne merytoryczne orzeczenie Kolegium sprzeciwiałoby się zasadzie dwuinstancyjności postępowania i doprowadziłoby do sytuacji, w której organ odwoławczy zastąpiłby Burmistrza w rozpatrzeniu przesłanki wznowieniowej, z którą mamy do czynienia w sprawie. Niepodanie przyczyny niezastosowania art. 136 K.p.a. nie stanowi w realiach rozpatrywanego przypadku wystarczającego argumentu przemawiającego za uwzględnieniem sprzeciwu. Z treści decyzji Burmistrza wynika, że organ uchylił się od rozpatrzenia przesłanki wznowieniowej i pomimo przywołania art. 146 § 2 K.p.a. nie zbadał ponownie sprawy z uwzględnieniem wpływu stwierdzonej przesłanki wznowieniowej na treść rozstrzygnięcia podziałowego. Za takie rozważania nie może być uznane odwołanie się jedynie do "nieodwracalnych skutków prawnych", które jak już wskazano stanowią przeszkodę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, tyle że obarczonej inną, kwalifikowaną wadą nieważności. Wobec powyższego Sąd uznał, że w sprawie tej Kolegium w pełni zasadnie zastosowało art. 138 § 2 K.p.a. i wniosek sprzeciwu o uchylenie w całości decyzji organu odwoławczego nie mógł zostać uwzględniony. Na marginesie Sąd zauważa, że mimo wniesienia sprzeciwu organ pierwszej instancji rozpatrzył już ponownie sprawę i decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. uchylił w całości ostateczną decyzję podziałową z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz odmówił zatwierdzenia projektu podziału przedmiotowej działki. Mając na uwadze ww. okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 P.p.s.a.