II SA/Bk 490/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 listopada 2010 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. 1. oddala skargę; 2. przyznaje adwokatowi M. Ł. od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku) kwotę 309,80 (trzysta dziewięć złotych osiemdziesiąt groszy) złotych tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącej wykonane na zasadzie prawa pomocy.- Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji - zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym polegającej na nadbudowie i rozbudowie budynku gospodarczo – garażowego, na terenie obejmującym działki nr: [...] i [...] położonym przy ul. R. [...] w Z. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2010 r. S. T. wystąpił do Burmistrza Miasta Z. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na nadbudowie i rozbudowie budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej, na terenie obejmującym działki nr: [...] i [...] położonym w Z.. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Burmistrz Miasta Z. ustalił warunki zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. Uzasadniając swoje stanowisko organ stwierdzili, iż zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z decyzją tą nie zgodziła się D. G. i wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Skarżąca podniosła, iż na działkach objętych decyzją usytuowana jest kotłownia w budynku garażowo - gospodarczym, która stwarza wiele szkód i niedogodności oraz niebezpieczeństw mieszkańcom budynku przy ulicy R. [...], a rozbudowa i nadbudowa może spowodować jeszcze większe niedogodności, gdyż jej zdaniem nastąpi zwiększenie emisji spalin, ponieważ budynek nie jest obecnie wykorzystywany zgodnie z przeznaczeniem jako garażowo – gospodarczy, lecz jako magazyn firmy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie podzieliło zarzutów odwołania i decyzją z dnia [...] maja 2010 r. orzekło o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia podkreślono, iż w rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że dla obszaru, na którym położona jest działka wskazana we wniosku o ustalenia warunków zabudowy, brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co powoduje, konieczność wydania warunków zabudowy dla inwestycji zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym polegającej na nadbudowie i rozbudowie budynku gospodarczo - garażowego i ustalenia decyzją właściwego organu warunków zabudowy (art. 59 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, póz. 717 ze zm.). Natomiast zgodnie z art. 61 ust. 1 w/w ustawy "wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi". Mając na względzie powyższe, po przeanalizowaniu akt sprawy organ odwoławczy ustalił, że warunki przewidziane cytowanymi wyżej przepisami zostały spełnione. Przed wydaniem decyzji Burmistrz Miasta Z. dokonał analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji oraz warunków i zasad zagospodarowania terenu a także jego zabudowy. W tym celu stosownie do przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) organ l instancji wyznaczył wokół działek nr: [...] i [...] obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W wyniku przeprowadzonej analizy ustalono, że planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki określone tym przepisem. Na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej występuje zabudowa zagrodowa pozwalająca na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy (zarówno w zakresie funkcji jak i cech architektoniczno-urbanistycznych), teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej ul. R., istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia, a decyzja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi. Wyniki analizy w formie tekstowej i graficznej zostały załączone do decyzji stosownie do treści § 9 ust. 2 w/w rozporządzenia. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania, uznano, że pozostają one bez wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w skarżonej decyzji. Wbrew twierdzeniom skarżącej w decyzji określono wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Zawarto je w punkcie 2 lit. f skarżonej decyzji, który stanowi, że "(..,) planowane zamierzenie inwestycyjne należy projektować i budować w sposób określony w przepisach oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej zapewniając poszanowanie występujących w zasięgu oddziaływania, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym w szczególności ochronę przed: pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a także uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie oraz przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby". W tym miejscu wyjaśniono również, że w trakcie postępowania w sprawie ustalania warunków zabudowy nie jest możliwe rozstrzyganie sprawy ewentualnego zanieczyszczenia powietrza, które może być spowodowane używaniem niewłaściwego materiału opałowego. Wydana decyzja o warunkach zabudowy określa warunki, jakie musi spełnić zamierzenie inwestycyjne, aby inwestor mógł uzyskać pozwolenie na budowę. Tymczasem zastrzeżenia skarżącej dotyczą etapu użytkowania inwestycji, a nie ustalenia warunków zabudowy. Stosowne przepisy prawa budowlanego zobowiązują inwestora między innymi do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska. Kwestia ta nie może być przedmiotem rozpatrywania na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem D. G. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Skarżąca powołała argumentację podobną do tej, która stanowiła podstawę odwołania od decyzji organu I instancji. Wskazywała, iż realizacja planowanej inwestycji - zbudowanie wyższego i dłuższego budynku gospodarczo – garażowego na działkach [...] i [...] spowoduje większe problemy związane z zacienianiem jej działki o nr [...], z oddziaływaniem ogrzewania tego budynku na zdrowie i życie domowników przy ul. R. [...] oraz pozbawi możliwości rozwoju czy rozbudowy na jej działce. Podniosła, iż nadal na jej działce będą miały miejsca podtopienia, podobnie cyrkulacja powietrza potrzebna do wegetacji roślin, drzew nadal będzie zła, w konsekwencji nie będzie mogła wykorzystać ziemi w rogu swojej działki, ten będzie bowiem jeszcze bardziej zawilgocony (z obecnością pleśni i bakterii). Skarżąca podniosła ponadto, iż usytuowana w istniejącym budynku gospodarczo – garażowo kotłownia utrudnia jej życie. Podała, iż wcześniej tego nie podnosiła, gdyż postanowiła przetrwać uciążliwości i szkodliwość dymu ze względu na to, iż nadal odczuwa brak bezpieczeństwa, obawia się złych reakcji i niestety nie przewidziała, iż będzie to tak niebezpieczne dla zdrowia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w kwestionowanej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Zarzuty skargi są niezasadne. Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego. Przede wszystkim wskazać należy, iż wobec braku na terenie inwestycji obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego właściwie wskazano, iż zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - zwanej dalej ustawą, zamierzona inwestycja wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. W świetle powołanej ustawy zasadą jest bowiem, iż podstawowym instrumentem zagospodarowania przestrzeni jest tworzenie miejscowych planów, a w przypadku ich braku, ustalenie warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu wymaga wydania decyzji administracyjnej. Podkreślić przy tym należy, iż wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego tego rodzaju decyzji jest zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a konkretnie z treścią art. 61 ust. 1 - 5 w/w ustawy, określającym pozytywne przesłanki jej wydania. Z treści tego przepisu wynika, że warunki zabudowy można ustalić tylko dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi, a ponadto spełniającej łącznie następujące wymogi: planowana inwestycja musi stanowić kontynuację istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, działka, na której planowana jest inwestycja musi mieć dostęp do drogi publicznej oraz zapewnione wystarczające uzbrojenie terenu. Skoro treść tego rozstrzygnięcia determinują przepisy prawa, to ponad wszelką wątpliwość decyzja ta nie ma charakteru uznaniowego. Przeciwnie zgodnie z utrwalonym już w doktrynie poglądem - decyzja o warunkach zabudowy jest typowym przykładem aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Stąd, jeśli stwierdzi jego niezgodność z przepisami prawa, to zobowiązany jest wydać decyzję odmowną, jeśli zaś jej nie stwierdzi - ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy. Inaczej mówiąc zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującymi jest warunkiem koniecznym, ale i wystarczającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ zobligowany jest do wydania pozytywnej decyzji - art. 56 ustawy (patrz Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, Wyd. 2. str. 453). Omawiane rozstrzygnięcie nie zależy zatem od woli organów czy też zgody stron postępowania. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy uznać należy, iż organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż zamierzona inwestycja nie narusza prawa. W ocenie Sądu podjęte decyzje oparte są na racjonalnych przesłankach wynikających z analizy faktycznych okoliczności sprawy oraz stanu prawnego odnoszącego się do terenu, na którym projektowana jest inwestycja. Przedmiotowa inwestycja spełnia łącznie wszystkie wymogi, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy. Przedstawiona zaś przez organy administracji w tej mierze argumentacja znajduje swoje odzwierciedlenie w zgromadzonym w niniejszej sprawie materiale dowodowym. Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji stosownie do przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) wyznaczył wokół działek nr: [...] i [...] obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa wyżej. W wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, że planowana inwestycja polegająca na nadbudowie i rozbudowie budynku gospodarczo – garażowego jest kontynuacją zabudowy zagrodowej istniejącej na przedmiotowych działkach (nr: [...] i [...]) i działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej – ul. R. (nr: [...]), a wobec czego nie będzie kolidowała z funkcją i zagospodarowaniem wnioskowanego oraz przyległego terenu. Powyższe ustalenia nie budzą zastrzeżeń i pozostają w zgodzie z prawem. Stosownie bowiem do treści art. 61 ust 1 w/w ustawy wymogi te uznaje się za spełnione, gdy "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Przeprowadzone w tym przedmiocie ustalenia zostały poprzedzone wnikliwym badaniem obszaru wyznaczonego wokół działki inwestora, funkcji istniejącej zabudowy, a także parametrów, cech i wskaźników nowej zabudowy. Wyniki dokonanej oceny jednoznacznie i w sposób niebudzący wątpliwości potwierdziły, iż zamierzona inwestycja pozostaje w zgodzie z ładem przestrzennym istniejącym w granicach analizowanego terenu. Także część graficzna wyników dokonanej analizy potwierdza występowanie na badanym obszarze zabudowy zagrodowej (k. 29 akt administracyjnych organu I instancji). Nadto teren objęty planowaną inwestycją ma dostęp do drogi publicznej – ul. R., istniejące zaś uzbrojenie tego terenu jest wystarczające dla zamierzonej inwestycji. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W tych okolicznościach uznać należy, iż organy nie miały podstaw prawnych do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla omawianej inwestycji. Odnosząc się natomiast do zarzutów podnoszonych w skardze, stwierdzić należy, iż pozostają one całkowicie niezasadne. Przede wszystkim decyzja o warunkach zabudowy, o czym już wspomniano na wstępie stanowi jedynie o możliwości zagospodarowania terenu, na którym nie obowiązuje plan miejscowy, poprzez wskazanie, że dany teren może być wykorzystany w ściśle określony sposób i pod określonymi tam warunkami. Rolą tej decyzji jest przede wszystkim gwarantowanie zgodności zamierzeń z ustawodawstwem. Decyzja ta nie przesądza natomiast o realizacji inwestycji, a tym bardziej szczegółów lokalizacji obiektów czy też urządzeń im towarzyszących. Powyższe kwestie są przedmiotem odrębnych analiz organów administracji architektoniczno – budowlanej w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Podobnie kwestia ewentualnego oddziaływania mającej powstać inwestycji na środowisko będzie szczegółowo analizowana na etapie odrębnego postępowania. Jest to jednak etap poprzedzający wydanie decyzji o pozwolenie na budowę i dlatego też zarzuty skarżącej w tym zakresie uznać należy na obecnym etapie postępowania za przedwczesne. Podkreślić też należy, iż organ administracji publicznej związany jest zakresem złożonego wniosku, co wynika z istoty ustalenia warunków i zasad zabudowy terenu na potrzeby konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Oznacza to, że organ bada pod kątem zgodności z prawem projektowaną inwestycję a nie jakiekolwiek możliwe zamierzenia (patrz Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Wydawnictw C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 409). Stąd w świetle wskazanych okoliczności faktycznych nie można przyjąć, iż celem inwestora będzie użytkowanie inwestycji w sposób odmienny od wskazanego we wniosku. Nie budzi również wątpliwości stanowisko organów o braku podstaw do zajmowania się kwestią naruszeń przepisów prawa budowlanego, jak i przepisów o ochronie środowiska związanych z użytkowaniem rozbudowywanej inwestycji. Jak słusznie podkreślił organ I instancji, Burmistrz Miasta Z. nie jest właściwy do egzekwowania przestrzegania przez inwestora przepisów prawa budowlanego zobowiązujących do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska. Podobnie w sytuacji, gdy budynek, już po jego realizacji będzie wykorzystywany niezgodnie z jego przeznaczeniem, organem właściwym do podjęcia działań w takim przypadku będzie organ nadzoru budowlanego. W niniejszej sprawie nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wbrew twierdzeniom skarżących wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Ocena ta nie nosi zaś cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 kpa w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Mając powyższe na względzie zaskarżona decyzja odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a, o czym orzeczono jak na wstępie. O kosztach orzeczono zaś zgodnie z art. 250 powołanej wyżej ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w związku z § 2 ust. 3 i 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1348 ze zm.).