II SA/Bk 494/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2011 r. sprawy ze skargi H. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę II SA/Bk 494/11 UZASADNIENIE Decyzją z [...].03.2011 r. znak [...] Wójt Gminy S. odmówił H. J. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w postaci budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] w miejscowości P. W., gmina S. Organ wskazał, że według oświadczenia inwestora z wniosku o wydanie decyzji, sprecyzowanego w dniu [...].04.2009 r., budynek ma służyć do przechowywania narzędzi oraz zbiorów upraw z działki, zatem – jak stwierdził inwestor - do prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej. W trakcie postępowania wyjaśniającego, w oparciu o wyniki wizji lokalnej, dokumenty geodezyjne, wyniki postępowań uzgadniających i analizę obowiązujących dla terenu inwestycji przepisów prawa, w tym na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27.03.2003 r., ustalono że inwestycja – zakwalifikowana przez organ jako zabudowa rekreacji indywidualnej - nie spełnia przesłanek uzasadniających ustalenie warunków zabudowy. Przede wszystkim nie jest zgodna z przepisami odrębnymi dotyczącymi ochrony przyrody. Ta okoliczność spowodowała, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. postanowieniem z [...].07.2009 r. odmówił uzgodnienia warunków jej realizacji. Wskazane rozstrzygnięcie zostało, po rozpoznaniu zażalenia inwestora, utrzymane w mocy przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postanowieniem z [...].03.2010 r. Wójt przytoczył zawartą w uzasadnieniach tych postanowień argumentację organów ochrony środowiska, które wskazały na rozporządzenie Wojewody P. nr [...] z [...].02.2005 r. ustanawiające m.in. na terenie inwestycji Obszar Chronionego Krajobrazu "Pojezierze Północnej S.". W § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia zakazano lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej. Zdaniem organu powyższy zakaz, jak również brak możliwości zakwalifikowania inwestycji do którejkolwiek kategorii obiektów objętych wymienionymi wyjątkami, uniemożliwia jej realizację. Obiekt zaplanowano bowiem w pasie o szerokości 100 m od linii brzegowej jeziora S. M. Podobnie inwestycja nie spełnia warunków z § 4 ust. 3 rozporządzenia, który to przepis również uchyla powyższy zakaz zabudowy, bowiem nie stanowi obszaru ogólnodostępnych kąpielisk, plaż i przystani wodnych, jak również teren inwestycji nie był przewidziany pod zabudowę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc z dniem 31.12.2003 r. (uchwała Rady Gminy w S. z [...].09.1992 r. nr [...]). Zdaniem Wójta nie można w szczególności zakwalifikować budynku jako służącego racjonalnej gospodarce rolnej (§ 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia), bowiem fakt uprawiania warzyw i owoców wykorzystywanych wyłącznie przez rodzinę inwestora nie wystarcza do takiej kwalifikacji. Nadto inwestor nie posiada na terenie gminy S. gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową i nie jest rolnikiem indywidualnym, zatem prowadzone uprawy należy zaliczyć do działalności rekreacyjnej i hobbystycznej. Również położenie działki na terenie o znacznym spadku i brak możliwości wjazdu maszynami rolniczymi uniemożliwia jej racjonalne rolnicze zagospodarowanie. Zamierzony obiekt nie jest również budynkiem gospodarczym w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem nie jest zlokalizowany w zabudowie zagrodowej, mieszkalnej czy rekreacji indywidualnej jako jej towarzyszący. Organ wskazał, że przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która w formie załączników graficznych i opisowych stanowi załącznik do decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji złożył H. J. kwestionując kwalifikację budynku jako obiektu rekreacji indywidualnej, podczas gdy będzie on wykorzystywany rolniczo. Wskazał, że zakupił działkę nr [...] na cele upraw ekologicznych (wykorzystanie rolnicze), co mogą poświadczyć rolnicy mieszkający w sąsiedztwie, od których otrzymuje obornik dla nawożenia gleby. Wyjaśnił, że na działce miał wybudowany domek rekreacyjny, który w 2010 r. rozebrał zgodnie z decyzją nadzoru budowlanego. Jego zdaniem organ dokonał nadinterpretacji § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody z 2005 r., bowiem budynek ma być wykorzystywany do prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej. Działka nr [...] stanowi pole uprawne, jest na niej posadzonych kilkadziesiąt krzewów porzeczki i drzewa owocowe, z których plon ma być przechowywany w planowanym obiekcie. Nie jest to działka rekreacyjna, a jej rolnicze użytkowanie potwierdza treść decyzji o podatku od nieruchomości, której kserokopię załączył. Decyzją z [...].05.2011 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Oceniając złożony przez inwestora wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wskazało, że spełnia on cztery z pięciu przesłanek zawartych w art. 61 ust. 1 ustawy z 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem: działka nr [...] przylega do drogi powiatowej, a w obszarze analizowanym znajduje się działka nr [...] dostępna z tej samej drogi, co umożliwia określenie wymagań dla nowej zabudowy; teren ma dostęp do drogi publicznej, a organ właściwy w sprawie zarządu dróg pozytywnie uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy; zapewniono terenowi inwestycji wystarczające uzbrojenie tj. przedłożono umowę na wywóz odpadów stałych i dostarczenie energii elektrycznej; uzyskano pozytywne uzgodnienie inwestycji w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Nie został spełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy planistycznej. Lokalizacja zamierzonego obiektu jest niezgodna z przepisami odrębnymi dotyczącymi ochrony przyrody tj. z zakazem lokalizowania zabudowy w obszarze 100 m od linii brzegowej rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Budynek zostałby wybudowany w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej jeziora S. M., a zakaz takiej lokalizacji zawiera rozporządzenie Wojewody P. z [...].02.2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Pojezierze Północnej S.". Nie zachodzą również wyjątki od zakazu wymienione w § 4 ust. 1 pkt 7 i ust. 3 tego rozporządzenia, dotyczące urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej, jak również terenów objętych obecnie planem miejscowym lub przeznaczonych w planach obowiązujących do 31.12.2003 r. na cele zabudowy, terenów ogólnodostępnych kąpielisk, plaż i przystani wodnych, terenów w granicach administracyjnych miasta S., z wyłączeniem doliny rzeki C. H. Zdaniem SKO opisany we wniosku budynek gospodarczy, wbrew stanowisku inwestora, nie będzie służył racjonalnej gospodarce rolnej, które to pojęcie należy rozumieć wąsko, według definicji zawartej w art. 553 Kodeksu cywilnego, a więc jako gospodarkę racjonalną, związaną z wykorzystaniem osiągnięć współczesnej nauki, dobrze zaplanowaną i dającą dobre wyniki. Podobne stanowisko zaprezentowały organy ochrony środowiska, które nie uzgodniły realizacji inwestycji. W tych okolicznościach należało przyjąć, że zamierzona inwestycja jest sprzeczna z przepisami odrębnymi tj. z rozporządzeniem Wojewody P. nr [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Pojezierze Północnej S.", a odmowa ustalenia warunków zabudowy wynika również ze związania organu stanowiskiem organów ochrony środowiska. Skargę na powyższą decyzję złożył do sądu administracyjnego H. J. Jako główny zarzut wskazał nieuwzględnienie przez organy, że wyjątek od zakazu lokalizowania zabudowy w odległości 100 m od linii brzegowej jeziora S. M. dotyczy obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, którą on się zajmuje na działce nr [...] od 1989 r. Wskazał, że w sąsiedztwie znajdują się trzy inne gospodarstwa rolne. W jego ocenie dla przyjęcia prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej nie jest konieczne stwierdzenie posiadania gospodarstwa. Wyjaśnił, że opiekuje się niepełnosprawną córką, która – przy obecnych warunkach na działce – nie może na niej przebywać nawet tymczasowo. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz wskazując, że na działkach sąsiednich znajdowały się obiekty rekreacji indywidualnej, jednak stanowiły samowolę i nakazano ich rozbiórkę. Natomiast zabudowa zagrodowa znajduje się po drugiej stronie drogi publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Sąd nie stwierdził, aby w kontrolowanym postępowaniu dopuszczono się uchybień wskazanych w skardze, jak również innych, które sąd miałby obowiązek uwzględnić z urzędu – nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Przedmiotem postępowania w sprawie niniejszej było ustalenie warunków zabudowy dla – jak wskazał skarżący we wniosku z 29.04.2009 r. wszczynającym postępowanie – parterowego, niepodpiwniczonego budynku gospodarczego służącego przechowywaniu narządzi i sprzętu oraz zbiorów upraw na działce nr [...] w miejscowości P. W. Prawidłowo organy wskazały, że przesłanki rozstrzygnięcia w sprawie o ustalenie warunków zabudowy zawiera art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), dalej jako u.p.z.p. Stanowi on, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1). co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zaznaczyć należy, że dla wydania pozytywnej decyzji (ustalenia warunków zabudowy) wszystkie wymienione przesłanki powinny zostać spełnione łącznie. Ma to swoje określone konsekwencje, bowiem jeśli inwestor wypełnił wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. – organ nie może odmówić wydania pozytywnego rozstrzygnięcia (ustalenia warunków zabudowy). Natomiast niespełnienie choćby jednego z nich skutkuje obowiązkiem wydania decyzji odmownej, która to sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej. Bezsporne jest, że zamierzona inwestycja spełnia wymagania zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 4 u.p.z.p., co szczegółowo wyjaśniło SKO w uzasadnieniu swojej decyzji, które skład orzekający w całości akceptuje jako zgodne z prawem. Brak sporu, w tym zastrzeżeń inwestora w tym przedmiocie powoduje, że nie ma podstaw do powtarzania w niniejszym uzasadnieniu zaprezentowanej przez SKO prawidłowej oceny. Główny ciężar sporu sprowadzał się natomiast do rozbieżności stanowisk między organem a skarżącym co do spełnienia warunku zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), których rolę pełni w sprawie niniejszej rozporządzenie Wojewody Podlaskiego z 25.02.2005 r. nr 20/05 w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Pojezierze Północnej Suwalszczyzny" (Dz. Urz. Woj. Podl. Nr 54, poz. 733 z późn. zm.), będące aktem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który go wydał (aktem prawa miejscowego). Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela w tej kwestii ocenę SKO. Istotnie z pierwszej części § 4 ust. ust. 1 pkt 7 rozporządzenia wynika zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Jak wynika z mapy stanowiącej załącznik nr 2.1 do decyzji organu I instancji – cały obszar działki znajduje się na terenie objętym powyższym zakazem tj. w odległości 100 m od linii brzegowej jeziora S. M. Słusznie również SKO oceniło, że zamierzona inwestycja nie może zostać zakwalifikowana do żadnej kategorii wyjątków od powyższego zakazu. W szczególności nie stanowi urządzenia wodnego, obiektu służącego prowadzeniu gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (§ 4 ust. 1 pkt 7 in fine rozporządzenia). Nie można jej również zaliczyć do wyjątków od zakazu zabudowy wymienionych w § 4 ust. 3 rozporządzenia, dotyczących terenów, na których obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, ewentualnie plan poprzednio obowiązujący do 31.12.2003 r. przewidywał ich przeznaczenie na cele zabudowy (co organ wyjaśnił odwołując się do treści uchwały Rady Gminy S. z[...].09.1992 r. Nr [...], według której teren działki stanowił powierzchnię biologicznie czynną – vide pkt 5.2 analizy tekstowej stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji). Nadto działka nr [...] nie stanowi terenu ogólnodostępnych kąpielisk, plaż i przystani wodnych i nie jest położona w granicach administracyjnych miasta S. ani w dolinie rzeki C. H. (§ 4 ust. 3). Skład orzekający zgadza się w szczególności z poglądem SKO, iż zamierzony budynek gospodarczy nie będzie służył prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, co starał się wykazać skarżący celem zaliczenia inwestycji do kategorii obiektów objętych wyjątkiem od zakazu zabudowy linii brzegowej jeziora S. M. (§ 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia). Pojęcie "racjonalna gospodarka rolna" obejmuje, w ocenie sądu, zorganizowane, charakteryzujące się pewnym stopniem zaawansowania technicznego lub ekonomicznego, powtarzalne działania służące działalności wytwórczej o charakterze rolniczym, zakładające planowanie tej działalności pod kątem uzyskiwania wymiernych korzyści (racjonalne). Prowadzeniu takiej działalności nie będzie odpowiadał, w ocenie sądu, wnioskowany przez skarżącego budynek, scharakteryzowany jako mający służyć głównie do przechowywania zbiorów upraw (warzyw i owoców), do przebierania się przez stronę w ubrania robocze oraz do przechowywania narzędzi. Zdaniem sądu wykorzystanie spornego budynku byłoby bliższe celom rekreacyjnym niż rolniczym, co potwierdza oświadczenie złożone przez stronę do protokołu w dniu 13.05.2011 r., kiedy to H. J. wskazał, że budynek jest mu niezbędny nie tylko na cele magazynowania zbiorów i narzędzi, ale też by "wypić herbatę, schronić się od deszczu". Rekreacyjną kwalifikację inwestycji potwierdza też fakt nieposiadania przez stronę gospodarstwa rolnego i statusu indywidualnego rolnika. Okoliczności te, choć nieprzesądzające co do zasady o braku możliwości prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej, to jednak w tej konkretnej sprawie - uwzględniając charakterystykę działalności podejmowanej przez stronę na działce nr [...] - uzasadniają przyjęcie, że uprawy i zbiór owoców nie mają charakteru zorganizowanego, a właśnie rekreacyjny, służący zaspokojeniu wyłącznie własnych potrzeb. Dlatego zaakceptować należy ocenę organów o braku podstaw do przyjęcia, że budynek objęty wnioskiem może zostać zaliczony do wyjątków od zakazu zabudowy w postaci umożliwienia prowadzenia racjonalnej działalności rolnej. Tę samą ocenę przedstawiły w dwóch instancjach organy właściwe w sprawach ochrony środowiska, które postanowieniami z [...].07.2009 r. i z [...].03.2010 r. odmówiły uzgodnienia inwestycji właśnie ze względu na jej sprzeczność z zakazem ujętym w § 4 rozporządzenia Wojewody z 25.02.2005 r. Wskazać trzeba, że przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest uzyskanie uzgodnień organów wymienionych w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.). W sprawie takie uzgodnienia uzyskano od organów właściwych w sprawach zarządu dróg, ochrony gruntów rolnych i leśnych, melioracji wodnych (postanowienia z [...].06.2009 r., [...].06.2009 r. , [...].06.2009 r., k. 32, 32, 34 akt administracyjnych), za wyjątkiem organu w sprawach ochrony przyrody. Brak tego ostatniego uzgodnienia był wiążący dla organu orzekającego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i stanowił przeszkodę do wydania wnioskowanej decyzji. Co prawda postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny i jest zaledwie częścią postępowania w sprawie o warunki zabudowy, to jednak jego wynik jest rozstrzygający dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten ostatni zakwestionowany lub weryfikowany. W sprawie niniejszej próbę takiej weryfikacji instancyjnej odmownego postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska podjął skarżący, jednak nie była ona skuteczna wobec jego utrzymania w mocy przez Dyrektora Generalnego. Reasumując stwierdzić trzeba, że niezgodność charakteru inwestycji z przepisami odrębnymi, w tym wypadku dotyczącymi ochrony przyrody, potwierdzona wiążącym brakiem uzgodnienia przez organ właściwy w sprawach ochrony środowiska - mimo spełnienia przez inwestycję pozostałych przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 4 u.p.z.p. uniemożliwiała ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. Prowadząca do powyższej konkluzji ocena SKO zaprezentowana w zaskarżonej decyzji, oparta na prawidłowo zebranym i rozpatrzonym materiale dowodowym oraz sporządzonej zgodnie z przepisami analizie funkcji i cech zabudowy orazzagospodarowania terenu (stanowiącej załącznik tekstowy i graficzny do decyzji) - zasługuje na akceptację sądu jako zgodna z prawem materialnym i procesowym. Należy też wskazać, że uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia odpowiada wymaganiom z art. 107 § 3 Kpa i zawiera wyczerpującą argumentację stanowiska organu, z powołaniem się na zastosowane przepisy i ustosunkowaniem się do zastrzeżeń strony zawartych w odwołaniu. Jeszcze raz należy podkreślić, że zaprezentowaną w niej ocenę sąd podziela. Dlatego oceniono, że skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.