II SA/Bk 494/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 02 października 2012 r. sprawy ze skargi B. i A. O. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie aktualizacji klasyfikacji gruntów 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Starosty Powiatowego w S. z dnia [...].12. 2011 r. nr [...], 2. stwierdza, że wymienione postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. na rzecz skarżących B. i A. O. kwotę 145 (słownie: sto czterdzieści pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...]utrzymano w mocy postanowienie Starosty S. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr p[...]w sprawie odmowy wznowienia postępowania zakończonego prawomocną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] czerwca 1996 r. nr [...], orzekającą o aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów m. S., wykonanej w 1995 r. przez gleboznawcę P. U. – H.- P. "R." Sp. z o. o. w B. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia [...] marca 2009 r. B. i A.małżonkowie O. wystąpili do Starosty Powiatu S. o wznowienie postępowania w sprawie przywrócenia charakteru rolnego działkom nr [...] i [...], zapisanym w operacie ewidencji gruntów i budynków jako użytek Bi. Jako podstawę swojego żądania wskazali art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 kpa w zw. z § 47 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454). W nawiązaniu do powyższego wniosku, organ I instancji zwrócił się do B. i A. małżonków O. z prośbą o sprecyzowanie żądania, poprzez wskazanie o wznowienie jakiego prawomocnie zakończonego postępowania zwracają się ww. wraz z podaniem daty i nr decyzji zatwierdzającej to postępowanie. W odpowiedzi na powyższe, A. O. stawił się osobiście w dniu [...] kwietnia 2009 r. w organie, informując, iż jego podanie z dnia [...] marca 2009 r. w sprawie wznowienia postępowania należy potraktować jako wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie przywrócenia charakteru rolnego działkom [...] i [...]. W tym stanie rzeczy Starosta S. zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. poinformował B. i A. O. o wszczęciu na ich wniosek postępowania w sprawie przywrócenia charakteru rolnego przedmiotowych działek, a następnie decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...]odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków, polegającej na aktualizacji (zmianie) użytków oznaczonych symbolem Bi, występujących w działkach nr [...] i nr [...] położonych na terenie m. S. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, iż w jego ocenie wniosek stron z dnia [...] marca 2009 r. dotyczył wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania w kwestii aktualizacji użytków z Bi na Bi-RV, występujących w działkach nr [...] i [...]. Nadto organ ustalił, iż wniosek skarżących dotyczy wszczęcia postępowania w stosunku do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] czerwca 1996 r. nr [...]orzekającej o aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów m. S., wykonanej w 1995 r. przez gleboznawcę P. U.- H. – P. "R" Sp. z o. o. w B. Mając na względzie powyższe, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. nr [...]wszczął postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wyżej opisaną prawomocną decyzją z dnia [...]czerwca 1996 r. nr [...]. Po czym decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]odmówił wznowienia postępowania zakończonego wspomnianym orzeczeniem, z powodu niewskazania we wniosku z dnia [...] marca 2009 r. żadnej z przyczyn wznowienia określonych w art. 145 § 1 kpa. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...]uchylił powyższe rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy stwierdził, iż wbrew twierdzeniom organu I instancji wnioskodawcy w piśmie z dnia [...] marca 2009 r. skierowanym do organu podali przyczyny wznowienia postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa. Stąd rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji winien zebrać materiał dowodowy i orzec o tym, czy okoliczności sprawy wskazują na istnienie wskazywanych przez wnioskodawców podstaw wznowienia omawianego postępowania. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Starosta S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego prawomocną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] czerwca 1996 r. Nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało jednakże uchylone decyzją P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] z uwagi na fakt, iż świetle aktualnie obowiązującego prawa, rozstrzygnięcie organu o odmowie wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. W tych uwarunkowaniach Starosta S. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]odmówił wznowienia postępowania zakończonego opisaną na wstępie prawomocną decyzją z dnia [...] czerwca 1996 r., podnosząc w uzasadnieniu, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki wznowienia określone w art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 kpa, na które powołali się B. O. i A. O. we wniosku z dnia [...] marca 2009 r. W zażaleniu od powyższego postanowienia A. O. podniósł, że jego intencją nie było wystąpienie o rewizję postanowień zawartych w decyzji z dnia [...] czerwca 1996 r. nr [...], która to decyzja w żadnej mierze nie naruszała interesu skarżących. Postępowanie zakończone powyższą decyzją było bowiem prowadzone w okresie, kiedy wraz z żoną nie byli właścicielami przedmiotowych działek. Po rozpatrzeniu zażalenia, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...]utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że z wniosku B. O. i A. O. z dnia [...] marca 2009 r. (uzupełnionego w dniu [...] kwietnia 2009 r.) jednoznacznie wynika, że wnoszą oni o wznowienie postępowania w sprawie przywrócenia charakteru rolnego działkom nr [...] i [...]wymienionym na wstępie decyzji. Dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego organ stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek wznowienia, na które powoływali się skarżący we wniosku z dnia [...] marca 2009 r. Ustosunkowując się do podstawy wznowienia zawartej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa wskazano, iż B. i A. O. stali się właścicielem działek nr [...] i [...] na mocą aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1995 r. Rep. A nr [...]. Z kolei decyzja zatwierdzająca klasyfikację gruntów m. S. została wydana w dniu [...] czerwca 1996 r. Organ podkreślił, iż ww. prawa właścicielskie do przedmiotowych działek nabyli umową o dożywocie od rodziców A. O. Wobec powyższego zarzut, że nie byli uczestnikami postępowania nie znajduje uzasadnienia, gdyż w niniejszej sprawie jako następcy prawni nie wnosili zastrzeżeń, iż nie zgadzają się z ustaleniami klasyfikatora. Za bezzasadny uznano również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Zdaniem organu odwoławczego w materiale dowodowym brak jest potwierdzenia, że w dniu [...] marca 2009 r. wnioskodawcy posiadali wiedzę o zaistnieniu nowych okoliczności faktycznych, bądź też nowych dowodów, które miałyby wpływ na zmianę dotychczasowej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] czerwca 1996 r. nr [...]. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 124 § 2 kpa oraz prawa materialnego, tj. art. 47 pkt 3 i art. 49 pkt 1, 3 cyt. rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem A. O. i B. O. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego jego wydanie postanowienia Starosty S. Skarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa oraz art. 124 kpa, jak również art. 9 kpa, a w konsekwencji art. 138 § 1 pkt 1 kpa. W uzasadnieniu skargi przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Zdaniem skarżących organ II instancji, pomimo trzyletniego trwania postępowania w sprawie, przed wydaniem postanowienia nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ odwoławczy błędnie uznał, że przedmiotowy wniosek dotyczy decyzji z 1996 r., która nie naruszała interesów wnioskodawców, co w efekcie skomplikowało sprawę. Ponadto P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. pominął milczeniem, wielokrotnie podkreślany fakt, że interes skarżących został naruszony w momencie podjęcia przez Starostwo Powiatowe w S. decyzji o zmianie symboliki oznaczenia działek z Bi/R-V na Bi (po 1996 r., nie później jednak niż w 2007 r.) oraz faktu, że w ewidencji gruntów i budynków działka nr 883/4 figuruje nadal jako zabudowana, mimo ustawowego obowiązku wprowadzenia stosownych zmian z chwilą otrzymania wniosku (aktu notarialnego). W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. podtrzymał dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Podczas rozprawy sądowej w dniu 2 października 2012 r. skarżący wyjaśnił, iż intencją jego wniosku z [...] marca 2009 r. było przywrócenie charakteru rolnego działkom o nr [...] i [...], a nie wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] czerwca 1996 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego i przedmiotem zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim postanowienia organu I instancji nie mogła być sprawa wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] czerwca 1996 r. nr [...], orzekającą o aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów m. S. Takiego wniosku w ocenie Sądu nie można było bezpośrednio wyprowadzić z treści pisma skarżących z dnia [...] marca 2009 r., inicjującego niniejsze postępowanie. Wprawdzie w petitum wniosku powołano podstawy wznowienia, tj. art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa, to jednakże już lektura jego uzasadnienia nie pokrywa się z żądaniem skarżących. Wątpliwości, co do faktycznej treści wniosku miał organ I instancji, który w piśmie z dnia [...] kwietnia 2009 r. zwrócił się do wnioskodawców o sprecyzowanie ich żądania poprzez wskazanie o wznowienie jakiego prawomocnie zakończonego postępowania wnoszą. Organ zwrócił się ponadto do skarżących o określenie daty i numeru decyzji kończącego to postępowanie. W odpowiedzi na powyższe, w dniu [...] kwietnia 2009 r. skarżący stawił się osobiści przed organem wskazując, że jego wniosek z dnia [...] marca 2009 r. należy potraktować jako podanie o wszczęcie postępowania w sprawie przywrócenia charakteru rolnego działkom stanowiącym jego własność. Zgodnie z tak sprecyzowanym żądaniem organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie przywrócenia charakteru rolnego działek wchodzących w skład gospodarstwa skarżących, oznaczonych w ewidencji gruntów symbolem Bi. W takim też kierunku prowadzone było postępowanie wyjaśniające, zakończone wydaniem w dniu [...] maja 2009 r. decyzji o odmowie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, polegających na aktualizacji użytków oznaczonych symbolem Bi, występujących w działkach nr [...] i [...] położonych na terenie m. S. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, stwierdzając że w jego ocenie wniosek stron z [...] marca 2009 r. dotyczył wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania w kwestii aktualizacji użytków z Bi na Bi-RV, występujących w działkach nr [...] i [...]. Powyższy wniosek jak można się jedynie domyślać został wyprowadzony między innymi z odwołania skarżących wniesionego od decyzji organu I instancji. Sąd stwierdza jednak, że akta administracyjne organów obu instancji nie zawierają odwołania skarżących od tejże decyzji. Nadto organ odwoławczy ustalił, iż wniosek skarżących dotyczy wszczęcia postępowania w stosunku do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] czerwca 1996 r. nr [...], orzekającej o aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów m. S. W ocenie Sądu powyższe określenie przedmiotu sprawy przez organ odwoławczy nie odpowiada żądaniu skarżących wyrażonych we wniosku z dnia [...] marca 2009 r., następnie doprecyzowanym w dniu [...] kwietnia 2009 r., a także przed tutejszym Sądem w dniu 2 października 2012 r., gdzie skarżący wyraźnie oświadczył, iż jego intencją nie było wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...]czerwca 1996 r. Także analiza odwołań załączonych do akt sprawy wskazuje, iż skarżący konsekwentnie podnoszą w nich, iż prowadzone postępowanie w sprawie nie odpowiada ich żądaniu, a mianowicie wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia rolnego charakteru działkom stanowiącym ich własność. W tym miejscu wskazać należy, że fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego jest spoczywający na organie obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy - art. 7 kpa. Właściwe ustalenie stanu faktycznego - niezbędne dla prawidłowości podejmowanej decyzji (wydania postanowienia) - wymaga z kolei wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego - art. 77 kpa. Podkreślić przy tym należy, iż dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w rozumieniu art. 7 kpa obejmuje również ustalenie przez organ administracji treści rzeczywistego żądania strony. Organ zobowiązany jest zatem z urzędu podjąć czynności wyjaśnienia żądania strony (tak: wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 1992 r. IV SA 1378/91, niepubl.). Dodać również należy, iż zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli obowiązuje w całym ciągu postępowania administracyjnego, a zatem od chwili wszczęcia postępowania, w postępowaniu wyjaśniającym oraz podjęciu decyzji (wydaniu postanowienia). O tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego pismo to skierowała. W razie wątpliwości, organ administracyjny mając na względzie postanowienia art. 7 – 9 kpa winien zapytać stronę o wyrażenie swojego stanowiska (tak: wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 1993 r., sygn. akt SA/Kr 2342/92, niepubl.). A zatem to organ, do którego wpłynęło podanie winien w pierwszej kolejności wyjaśnić jego treść i dopiero na tej podstawie wszcząć prawidłowo postępowanie. Zgodnie zaś z art. 80 kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy, iż organy zmieniły treść żądania zawartego we wniosku skarżących z dnia [...] marca 2009 r. (doprecyzowanego następnie w dniu [...] kwietnia 2009 r.). W ocenie Sądu, organy zarówno w zaskarżonym postanowieniu, jak i w poprzedzającym jego wydanie postanowieniu z dnia [...] grudnia 2012 r. błędnie stwierdziły, że wniosek skarżących dotyczy wznowienia postępowania zakończonego prawomocną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] czerwca 1996 r. nr [...]. Organy pomimo niejednoznacznie - zdaniem Sądu - sformułowania żądania strony, co potwierdziły dalsze jej pisma i wypowiedzi nie podjął działań zmierzających do niewątpliwego ustania treści podania. Powyższe skutkowało błędnym zakwalifikowaniem przedmiotu sprawy, co w efekcie spowodowało wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Mając powyższe na względzie, Sąd stwierdził naruszenie art. 7 i 9 kpa oraz art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Wskazane przez Sąd uchybienia miały miejsce już na etapie postępowania przed organem I instancji i nie zostały wyeliminowane przez organ odwoławczy, dlatego mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzeczono o uchyleniu obu postanowień. W pkt 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy, o kosztach zaś postanowiono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 tej ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie organy powinny uwzględnić ocenę prawną przepisów prawa dokonaną przez Sąd, a przede wszystkim ustalić w sposób nie budzący wątpliwości treść żądania skarżących zawartą we wniosku z dnia [...] marca 2009 r. i dopiero na tej podstawie wszcząć prawidłowo postępowanie.