II SA/Bk 495/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 06 września 2007 r. sprawy ze skargi Gminy R.-T. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku zapłaty za czynności z zakresu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, ze zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasadza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. na rzecz skarżącej Gminy R.-T. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2006r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. obciążył Gminę R. – T. opłatą w wysokości 58 zł za czynności związane z wydaniem opinii uzgadniającej do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na modernizacji drogi gminnej nr [...] i części drogi powiatowej nr [...] w miejscowości K. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją nr [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] kwietnia 2006r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zgodnie z przepisem art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz.U. z 1998r. nr 90, poz. 575 ze zm.), za badania oraz inne czynności wykonywane przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowanym nadzorem bieżącym i zapobiegawczym nadzorem sanitarnym pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Czynnością podlegającą przedmiotowej opłacie jest, zdaniem organu, wydanie opinii w sprawie uzgodnienia przedsięwzięcia polegającego na modernizacji drogi gminnej nr [...] i części drogi powiatowej nr [...] w miejscowości K. gmina R. – T. na etapie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sporządzenie opinii było możliwe tylko po analizie wymaganych ustawą dokumentów, w tym informacji o planowanym przedsięwzięciu. Organ podjął zatem czynności mieszczące się w pojęciu czynności nadzoru zapobiegawczego. Opłatą obciążono Gminę jako podmiot będący inwestorem planowanego przedsięwzięcia. Wskazano ponadto, iż bliższe zasady ustalania opłat reguluje Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2004r. nr 20, poz. 193) - w § 2, 3 i 4 znajdują się szczegółowe zasady ustalania tych opłat, włącznie z wyliczeniem elementów składających się na bezpośrednie i pośrednie koszty czynności nadzoru sanitarnego. Wywiedziono, iż organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej pobiera opłaty nie tylko za badania laboratoryjne prowadzone w stacjach sanitarno-epidemiologicznych, ale również za wszelkie inne czynności wykonywane w ramach sprawowanego nadzoru sanitarnego, do których zalicza się między innymi wydanie przedmiotowego uzgodnienia. Podkreślono przy tym, iż postępowanie kończące się wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bez uprzedniego uzyskania przedmiotowego uzgodnienia dotknięte byłoby wadą prawną, albowiem taki obowiązek ustanowiony został w przepisach ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62, poz. 627 ze zm.). Gmina R. – T. zaskarżyła w całości powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie. Zarzuciła, iż administracyjny organ II instancji nie wykazał sposobu wyliczenia opłaty: nie wskazał za jakie czynności opłata się należy, jaka była wartość poszczególnych czynności. Zdaniem skarżącej, wskazana w decyzji kwota została wyliczona bezpodstawnie, zaś czynności takie jak przeczytanie dokumentów, zastanowienie się nad ich treścią (a więc typowe czynności urzędnicze) nie wymagają żadnych dodatkowych badań i nie są działaniami, o jakich mowa w powoływanym Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004r. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Uzasadniając swoje stanowisko przedstawił szczegółowo zakres zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej uregulowany w ustawie z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej podkreślając, iż katalog zadań zaliczanych do nadzoru zapobiegawczego wskazany w przepisie art. 3 tej ustawy nie jest zamknięty. Wynika z tego, iż ustawodawca dopuścił zakwalifikowanie określonych działań do czynności nadzorczych również wówczas, gdy jego podstawą są przepisy inne niż cyt. ustawa. Formy tego działania są zróżnicowane i przybierają postać decyzji stwierdzających naruszenia, doraźnych zaleceń, uwag czy wniosków. W przypadku nadzoru zapobiegawczego czynności te mogą sprowadzać się do dokonania analizy akt sprawy i nie muszą polegać na pobraniu próbek lub wykonaniu badań laboratoryjnych. Cel nadzoru ma bowiem charakter zapobiegawczy i jest nim ochrona zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych. Niewątpliwie czynnością nadzoru zapobiegawczego podlegającą przedmiotowej opłacie jest dokonanie uzgodnienia przed wydaniem decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, tym bardziej, że jej dokonanie jest w tym przypadku obligatoryjne i niezależne od okoliczności tj. od końcowych wyników uzgodnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2006r. w sprawie sygn. akt [...] po rozpoznaniu skargi, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Wychodząc poza treść zarzutów podniesionych w skardze, Sąd dopatrzył się naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania administracyjnego dotyczących terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja organu I instancji z dnia 26 lutego 2006r. została doręczona Wójtowi Gminy R. –T. w dniu 1 marca 2006r. i zawierała stosowne pouczenie o prawie i terminie wniesienia odwołania. Czternastodniowy termin do wniesienia odwołania, liczony od dnia następującego po dniu doręczenia upłynął w dniu 15 marca 2006r., zaś z pieczątki Powiatowego Inspektora Sanitarnego znajdującej się na odwołaniu, dokumentującej fakt oraz datę wniesienia odwołania wynika, że zostało ono złożone z jednodniowym opóźnieniem, to jest 16 marca 2006r. Organ odwoławczy był więc obowiązany stwierdzić wniesienie odwołania z uchybieniem terminu i powstrzymać się od jego merytorycznego rozpoznania. Tak jednak się nie stało i odwołanie rozpoznano merytorycznie jako wniesione prawidłowo, pomimo iż Powiatowy Inspektor Sanitarny przekazując odwołanie wraz z aktami sprawy zwrócił uwagę na nieterminowość jego wniesienia. Dlatego też Sąd uznał, że decyzja organu odwoławczego jest dotknięta wadą określoną w art. 156§1 pkt 2 kpa jako rażąca naruszająca prawo. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina R.- T. zarzucając: naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 133 § 1 i ewentualnie art.106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wobec niezgodnego z rzeczywistością ustalenia przez Sąd pierwszej instancji, że odwołanie zostało złożone po terminie, a także wnosząc o przeprowadzenie dowodu z oryginału dokumentu, jakim jest dowód potwierdzenia odbioru odwołania, na którym placówka pocztowa w R. – T. potwierdziła przyjęcie przesyłki w dniu 15 marca 2006 r. oraz z kopii książki nadawczej przesyłek poleconych nadanych w placówce pocztowej w dniu 15 marca 2006 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Sąd pierwszej instancji nie odpowiadają prawdzie, bowiem odwołanie nadano w placówce pocztowej w terminie, to jest w dniu 15 marca 2006 r. na co strona posiada dowód w postaci potwierdzenia odbioru przesyłki ze stemplem z datą jej przyjęcia w placówce pocztowej. Koperta, w której przesyłane jest odwołanie od decyzji administracyjnej powinna być dołączona do przesyłki i stanowić składnik akt sprawy administracyjnej. Jeżeli więc akta są skompletowane poprawnie, to został naruszony art. 133 § 1 w/w ustawy wobec wydania wyroku nie na podstawie całości akt sprawy, z pominięciem kluczowego dowodu, jakim jest koperta, w której przesłano odwołanie i na której powinna być data nadania przesyłki, jeżeli zaś w aktach sprawy nie ma koperty, w której przesłano odwołanie, został naruszony art. 106 § 3, wobec braku podjęcia z urzędu inicjatywy dowodowej w celu ustalenia, w jaki sposób przesłano odwołanie i kiedy nadano je na poczcie, jeśli okazałoby się, że przesłano je pocztą. Do podjęcia takiej inicjatywy dowodowej powinny skłonić Sąd takie okoliczności, jak to, iż organ administracji II instancji wydał decyzję administracyjną uznając, że odwołanie wniesiono w terminie, musiała więc być rozważana kwestia terminowości wniesienia odwołania, a ponadto fakt, że strona nigdy w trakcie całego postępowania nie była informowana o jakichkolwiek zastrzeżeniach co do niezachowania terminu do wniesienia odwołania, nie widziała więc potrzeby wykazywania kiedy nadano na poczcie odwołanie, zaś o tej kwestii dowiedziała się dopiero z zaskarżonego wyroku. Doświadczenie życiowe wskazuje na to, że odwołanie przesłano pocztą ze względu na odległość siedziby od siedziby organu, jak też nie można nie dopuścić możliwości, że koperta w której przesłano odwołanie została zagubiona w urzędzie. Zaniechanie przeprowadzenia koniecznego dowodu (łatwe i niezbyt czasochłonne) doprowadziło ewidentnie do błędnych ustaleń Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach i wyrokiem z dnia [...] maja 2007r. w sprawie sygn. akt [...] uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieni wyroku wskazano, że nie można podzielić słuszności wnioskowania Sądu pierwszej instancji, iż w sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że odwołanie wniesiono po terminie. W materiale dowodowym sprawy brak bowiem jednoznacznego dowodu na okoliczność, kiedy odwołanie zostało wniesione tzn. czy zostało nadane w urzędzie pocztowym, czy też wniesione przez pracownika strony. Jest to okoliczność kluczowa, która powinna być wyjaśniona w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że po pierwsze wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe, po wtóre Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa ( J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 268). W pozostałym zakresie jednakże ocena wyrażona przez NSA wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA, jak również w przypadku, gdy przy niezmiennym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B., odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z dnia [...] maja 2007r. [sygn. akt ....]. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ odwoławczy, tj. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. rozpoznał odwołanie od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. bez wstępnego zbadania, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Tryb i termin wnoszenia odwołania reguluje przepis art. 129 kpa. Z jego treści wynika, że odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (§1 ) w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie , a gdy decyzja został ogłoszona ustnie - do dnia jej ogłoszenia stornie (§2). Termin uważa się za zachowany, jeżeli pismo procesowe, do złożenia którego został ustanowiony zostanie: wysłane w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, za poświadczeniem przedłożenia do organu administracji publicznej, nadane w polskiej palcówce pocztowej operatora publicznego, złożone w polskim urzędzie konsularnym, złożone przez żołnierza w dowództwie jednostki wojskowej, złożone przez członka załogi statku morskiego kapitanowi statku, złożone przez osobę pozbawioną wolności w administracji zakładu karnego ( art. 57 §5 pkt 1- 6 kpa), złożone bezpośrednio w organie administracji publicznej, przed jego upływem. O dacie wniesienia pisma w formie dokumentu elektronicznego decyduje data jego wysłania za poświadczeniem przedłożenia, w przypadku złożenia pisma w polskim urzędzie konsularnym, u dowódcy jednostki wojskowej, kapitana statku, w administracji zakładu karnego lub biurze podawczym organu administracji publicznej decyduje prezentata, natomiast w razie oddania pisma w polskim urzędzie pocztowym data zostaje stwierdzona przez dowód nadania przesyłki pocztowej. Rozpoznanie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 §1 pkt 2 kpa). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości ( art. 16 kpa). W aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy znajduje się egzemplarz odwołania, na którym widnieje pieczęć z datą wskazującą termin, w jakim odwołanie to wpłynęło do organu administracji, nie ma jednak żadnej adnotacji, co do tego czy zostało złożone osobiście przez pracownika organu ani też dowodu z którego wynikałoby, że zostało nadane w polskim urzędzie pocztowym. Wyjaśnienie powyższych okoliczności w sprawie niniejszej jest istotne, albowiem przy ustaleniu, że pismo zostało złożone osobiście w organie administracji publicznej w dacie wynikającej z pieczęci znajdującej się na odwołaniu, tj. 16 marca 2006r., należałoby uznać, że odwołanie zostało wniesione po terminie, który upływał w dniu 15 marca 2006r., gdyż decyzja stronie została doręczona w dniu 1 marca 2006r. W takiej sytuacji postępowanie wywołane odwołaniem wniesionym po terminie powinno zakończyć się wydaniem postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania (art. 134kpa). Natomiast w przypadku ustalenia, że odwołanie zostało nadane w urzędzie pocztowym z zachowaniem wymaganego terminu skutkowałoby merytorycznym rozpoznaniem odwołania przez organ II instancji. Przy czym zaznaczyć należy, że w przypadku nadania pisma za pośrednictwem polskiej poczty operatora publicznego termin jest zachowany, gdy pismo zostało złożone w ostatnim dniu terminu do godziny 24. Merytoryczne rozpoznanie odwołania bez wstępnego ustalenia w sposób jednoznaczny czy zostało ono wniesione w terminie stanowi naruszenie art. 7 kpa i wyrażonej w niej zasady prawdy obiektywnej oznaczającej nakaz podejmowania przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, uchylił zaskarżoną decyzję jako wydaną z naruszeniem prawa procesowego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 §1 pkt "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego poniesionych przez niego kosztów postępowania sądowego – art. 200 w zw. z art. 210 §1 w/w ustawy.