II SA/Bk 496/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 września 2010 r. sprawy ze skargi E. i J. małżonków T. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazującą E. i J. T. dokonanie rozbiórki rozbudowy części budynku mieszkalnego o wymiarach 5,50 m x 4,10 m wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, na działce nr geod. [...] we wsi T. [...], gm. P. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Na skutek wniosku E. N. z dnia 7 sierpnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] we wsi T. [...], gm. P., stanowiącej własność E. i J. T. Po przeprowadzeniu w dniu 17 sierpnia 2009 r. kontroli na w/w nieruchomości, organ I instancji stwierdził, że inwestorzy wykonali roboty budowlane przy budynku mieszkalnym polegające na dobudowie części mieszkalnej murowanej o wymiarach 5,50 m x 4,10 m z poddaszem nieużytkowym, krytej eternitem, obitej panelami PCV. W dniu kontroli inwestorzy nie przedłożyli dokumentów potwierdzających legalność rozbudowy, w tym pozwolenia na budowę. Oświadczyli, iż rozbudowa budynku została wykonana w 1997 r. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze możliwość legalizacji samowoli budowlanej, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. nr [...] wstrzymał inwestorom prowadzenie robót budowlanych oraz zobowiązał do przedłożenia w terminie do dnia 28 lutego 2010 r. stosownych dokumentów, tj.: 1) ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy na rozbudowę tego obiektu (wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), 2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, a także sprawdzenia projektu przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń, 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z uwagi na niedostarczenie w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów, organ I instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nakazał E. i J. T. rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku mieszkalnego, usytuowanego na w/w działce. W odwołaniu od tej decyzji inwestorzy wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Podali, iż do modernizacji domu mieszkalnego polegającej na dobudowaniu pomieszczeń sanitarnych zmusiła ich sytuacja rodzinna, albowiem budynek, w którym od lat zamieszkuje rodzina pozbawiony był podstawowych urządzeń sanitarnych. Przyznali, iż przystępując do niewielkiej rozbudowy budynku na swojej działce nie wiedzieli, iż konieczne są odpowiednie zezwolenia. Orzeczony nakaz rozbiórki uważają za zbyt restrykcyjny, ponieważ pozbawi to rodzinę podstawowych urządzeń sanitarnych. Nie prawdą jest również, iż nie poczynili oni żadnych kroków w sprawie uzyskania niezbędnej dokumentacji, gdyż jej opracowanie zlecili uprawnionym architektom, nie sądzili jednakże, iż jest to proces długotrwały. Podali, iż w organie I instancji chcieli złożyć podanie o przedłużenie terminu do przedstawienia dokumentacji obiektu, ale odmówiono im jego przyjęcia, argumentując, iż i tak będą musieli dokonać rozbiórki, gdyż nie stać ich na zapłacenie kary w wysokości 50 tysięcy złotych. W wyniku rozpoznania odwołania P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W pierwszej kolejności organ odwoławczy powołując się na treść przepisów art. 3 pkt 7a i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wykluczył uznanie, jakoby skarżący w konkretnym przypadku realizowali "przebudowę "czy też "remont". Zdaniem organu przedmiotowa inwestycja polegająca na rozbudowie budynku o pomieszczenia sanitarne stanowi roboty budowlane, a te w myśl art. 28 ust. 1 w/w ustawy można rozpocząć jedynie na podstawi ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż inwestorzy nie dysponowali wymaganą decyzją, tym samym dopuścili się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy. Mając na względzie powyższe do legalizacji samowolnie rozbudowanego obiektu budowlanego należało wdrożyć procedurę legalizacyjną przewidzianą w/w przepisem. Zgodnie zaś z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy, właściwy organ stwierdzając możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę zobowiązany jest wydać postanowienie, w którym nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie niezbędnych do załatwienia sprawy dokumentów, określonych w pkt 1 i 2 powołanego ust. 3. Niespełnienie przez inwestora któregokolwiek z obowiązków nałożonych tym postanowieniem pociąga za sobą obligatoryjne orzeczenie nakazu rozbiórki (art. 48 ust. 1). Przy czym jako niespełnienie tych obowiązków należy rozumieć zarówno niedostarczenie właściwemu organowi żądanych dokumentów, jak też niedotrzymanie wyznaczonych terminów. Na inwestorze ciąży, bowiem obowiązek dochowania należytej staranności w tym zakresie. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie zakreślono inwestorom długi, gdyż prawie 6 miesięczny termin na przedłożenie dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy. Inwestorzy nie dochowali terminu do złożenia dokumentów zgodnie z wymogami postanowienia z dnia [...] września 2009 r. Mając na względzie słuszny interes strony, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów, zasadę informowania stron, tj. art. 7 - 9 kpa oraz wolę inwestorów, co do wdrożenia procedur legalizacyjnych wyrażoną we wniosku z dnia 7 maja 2010 r., P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. przedłużył termin do przedstawienia kompletu dokumentów do dnia 15 czerwca 2010 r. Jednakże inwestorzy nie wywiązali się ze złożonych deklaracji dostarczenia dokumentów, wobec powyższego organ odwoławczy zobligowany był do stwierdzenia braku przesłanek do legalizacji przedmiotowej rozbudowy budynku mieszkalnego. Organ odwoławczy podkreślił, iż w uzasadnieniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] września 2009 r. znajduje się pouczenie, iż procedura legalizacyjna może być kontynuowana wyłącznie po spełnieniu obowiązków wynikających z tegoż postanowienia (tj. wstrzymania robót budowlanych i przedłożenia stosownych dokumentów), a następnie uiszczeniu stosownej opłaty, która obliczana jest na podstawie art. 59 f ust. 1 ustawy. Obowiązujące przepisy nie przewidują żadnych wyjątków od obowiązku uiszczenia przedmiotowej opłaty legalizacyjnej, który jest niezbędnym warunkiem odstąpienia od sankcji nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanych robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę. Opłata legalizacyjna nie jest tożsama z karą, ponieważ postępowanie legalizacyjne, w toku którego zapada postanowienie ustalające taką opłatę stwarza dla strony możliwość odstąpienia od nakazania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, z której ma ona prawo, a nie obowiązek skorzystać. Końcowo organ stwierdził, że nieznajomość przepisów prawa, na którą powołują się inwestorzy nie może być uznana za okoliczność łagodzącą. Zdaniem organu, nieznajomość przepisów prawa, czy też błędna ich interpretacja nie zwalnia od konieczności przestrzegania określonych przepisów, a tym samym nie może stanowić podstawy do zwolnienia osoby zainteresowanej z negatywnych konsekwencji. Zauważono również, iż dla oceny prawnej dokonanej samowoli nie ma znaczenia, czy inwestor nie dopełnił obowiązku zgłoszenia zamiaru wykonania przedmiotowych robót świadomie, czy uczynił to z powodu nieznajomości przepisów prawa. Ponadto zdaniem organu odwoławczego na odmienną ocenę zaskarżonej decyzji nie mogła mieć też wpływu sytuacja finansowa i materialna strony odwołującej się ze względu na kategoryczne brzmienie przepisów prawa budowlanego normujących kwestie samowoli budowlanej (art. 48 ustawy), które to przepisy nie pozwalają organom na zastosowanie instytucji uznania administracyjnego . Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem E. i J. T. wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu powtórzyli argumentację zawarta w odwołaniu od decyzji. Dodatkowo wskazali, że z przyczyn od nich niezależnych decyzja Wójta Gminy P. o warunkach zabudowy wydana została dwa dni po zajęciu stanowiska przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co oznacza, iż zabrakło im dwóch dni na pomyślne zakończenie sprawy. Ponownie podnieśli, iż nakaz rozbiórki jest zbyt restrykcyjny, gdyż pozbawi ich rodzinę podstawowych urządzeń sanitarnych. W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Sąd nie posiada natomiast uprawnień do oceny słuszności, czy też celowości skarżonej decyzji, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji zostały naruszone przepisy prawa obowiązujące w chwili ich wydawania. W szczególności uznać należy, iż zarówno ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny, jak i zastosowane przepisy prawa oraz ich wykładnia nie budzą wątpliwości. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż organy obu instancji dokonały prawidłowej oceny, iż rozbudowa części budynku mieszkalnego o pomieszczenia sanitarne powstała w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, zakres i rozmiar wykonanych robót w świetle art. 3 pkt 7a i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) – zwanej dalej ustawą, nie pozwala na przyjęcie, iż w konkretnej sprawie mamy do czynienia z przebudową czy też remontem. Omawiana inwestycja polega na rozbudowie obiektu budowlanego i bez wątpienia stanowi roboty budowlane, które zgodnie z art. 28 ust. 1 w/w ustawy można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie budzi również wątpliwości, iż rozbudowa budynku mieszkalnego miała miejsce w 1997 r. Za bezsporne uznać też należy, iż inwestorzy nie uzyskali stosownego pozwolenia na budowę. Powyższe okoliczności znajdują potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, w tym protokole kontroli z dnia 17 sierpnia 2009 r. i jako takie nie budzą zastrzeżeń, nie są też kwestionowane przez samych skarżących. W tych uwarunkowaniach uznać należy, iż organy prawidłowo zastosowały procedurę określoną w art. 48 ustawy. Zgodnie z tym przepisem organy nadzoru budowlanego mogą zaoferować inwestorom możliwość legalizacji samowoli budowlanej, w trybie i na warunkach prawem określonym, nakładając na nich stosowane obowiązki. Oczywiście legalizacja nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Generalnie, warunkiem legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 48 ust. 2 prawa budowlanego jest przedstawienie przez inwestora dokumentów pozwalających organowi nadzoru budowlanego dokonać oceny, czy konkretna samowola kwalifikuje się do zalegalizowania. Nieprzedstawienie zaś przez inwestorów wymaganych dokumentów, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, zobowiązuje organy nadzoru budowlanego do wydania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu. Obowiązek taki wynika z przepisu art. 48 ust. 4 ustawy, który stanowi, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 art. 48, czyli nakaz rozbiórki. Organ przy tym wydając taką decyzję nie może opierać się na czynnikach społeczno – gospodarczych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 1999 r. wskazał, iż konstrukcja przepisu art. 48 ustawy z 1994 r. prawo budowlane jest jednoznaczna i kategoryczna, niedająca organom możliwości odstąpienia od nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, który został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (IV SA 1311/96, Lex nr 47790). Podobnie w wyroku WSA w Kielcach z dnia 26 listopada 2009 r., stwierdzono, iż kategoryczne brzmienie przepisów prawa budowlanego normujących kwestie samowoli budowlanej (art. 48) nie pozwala organowi na zastosowanie instytucji uznania administracyjnego, organ nie może zatem brać pod uwagę sytuacji rodzinnej inwestora, powodów dla których popełnił samowolę budowlaną, czy szkód związanych z rozbiórką (II SA/Ke 593/09). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż organy nadzoru budowlanego zgodnie z posiadanymi kompetencjami usiłowały doprowadzić do zgodności z prawem popełnionej samowoli budowlanej. W tym celu prowadzono postępowanie legalizacyjne. Na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy organ I instancji nałożył na inwestora postanowieniem z dnia 7 września 2009 r. określone obowiązki, zakreślając termin ich wykonania do dnia 28 lutego 2009 r. W tym miejscu zauważyć należy, iż termin przedłożenia stosownych dokumentów wskazany przez organ wydający postanowienie w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy jest, określany w ramach tzw. "uznania administracyjnego", a organ przy jego wyznaczaniu winien uwzględniać realne możliwości wywiązania się z nałożonych obowiązków. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, iż w konkretnej sprawie organ I instancji zakreślił długi, gdyż prawie 6 miesięczny termin na przedłożenie żądanych dokumentów. Skarżący nie wykonali powyższego obowiązku. Jak podali podczas rozprawy w dniu 23 września 2010 r. nie złożyli żądanych dokumentów, ponieważ "przeciągali zbieranie dokumentów związanych legalizacją z uwagi na brak środków finansowych". Natomiast organ odwoławczy mając na względzie słuszny interes strony, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów, zasadę informowania stron, tj. art. 7 - 9 kpa oraz wolę inwestorów, co do wdrożenia procedur legalizacyjnych wyrażoną we wniosku z dnia 7 maja 2010 r. złożonym do organu, przedłużył termin do przedstawienia kompletu dokumentów zgodnie z żądaniem skarżących do dnia 15 czerwca 2010 r. Jednakże i w tym terminie inwestorzy nie wywiązali się z nałożonego na nich obowiązku. Zauważyć przy tym należy, iż skarżący byli świadomi skutków nie wykonania nałożonych nań obowiązków, gdyż jak wynika z postanowienia z dnia 7 września 2009 r. organ pouczył ich o ewentualnym nakazie rozbiórki w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków. W tych okolicznościach organy nadzoru budowlanego stosownie do zapisu art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 będąc zobowiązane do wydania decyzyjnego nakazu rozbiórki przedmiotowej rozbudowy, prawidłowo orzekły o nakazie jej rozbiórki. Nakaz ten w istocie stanowił konsekwencję niewykonania nałożonych obowiązków, których celem było doprowadzenie obiektu do zgodności z przepisami prawa, nie był zaś powodowany brakiem możliwości legalizacji samowoli. W ocenie Sądu, zgromadzony materiał dowodowy i przeprowadzone postępowanie wyjaśniające jednoznacznie świadczą, że w niniejszej sprawie miały miejsce okoliczności, o których mowa w art. 48 ustawy. Jak już wyżej wskazano, konstrukcja przepisu art. 48 ust. 4 ustawy jest jednoznaczna i kategoryczna, nie dająca organom możliwości odstąpienia od nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, który został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. W świetle obowiązujących przepisów, argumentacja skarżących, że zabrakło im dwóch dni na pomyślne zakończenie sprawy, gdyż decyzja o warunkach zabudowy wydana została po tym jak swoje stanowisko zajął Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zasługuje na uwzględnienie. Nadto zauważyć należy, iż skarżący nie wykonali także pozostałych obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 7 września 2009 r. niezbędnych do legalizacji, a mianowicie nie przedłożyli oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Twierdzenia skarżącego podczas rozprawy, iż oświadczenie oraz projekt zostały złożone do organu nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. Oświadczenie opatrzone datą "8.04.2010 r." zostało dołączone do skargi wniesionej do Sądu w dniu 19 lipca 2010 r. (data nadania pocztowego) i nie posiada potwierdzenia złożenia go w organie (k. 15). Podobnie projekt budowlany rozbudowy budynku mieszkalnego z oznaczeniem daty sporządzenia wpisanej przez projektanta - "maj 2010 r.", okazany podczas rozprawy, nie znajduje się w materiale dowodowym. Pełnomocnik organu podał podczas rozprawy, iż taki dokument nie wpłynął do organu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela argumentację rozstrzygnięć organów obu instancji, albowiem jest ona zgodna z obowiązującym prawem i ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnym w tym przedmiocie. W realiach niniejszej sprawy nie zostały również naruszone przepisy prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 kpa). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 kpa w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Mając powyższe na względzie zaskarżona decyzja odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o czym orzeczono jak na wstępie.