II SA/Bk 496/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński,, sędzia WSA Wojciech Stachurski, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2012 r. sprawy ze skargi B. i K. K. na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie wstrzymania wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę. We wniosku z dnia 28 kwietnia 2010 r. w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lutego 2010 r., znak; [...], nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Państwu M. i H. K. i I. . pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, podpiwniczonego z poddaszem użytkowym, z garażem dwustanowiskowym na dziatkach nr ewid. gr. 1989 i 1990, położonych w B. przy ul. W., Państwo B. i K. K. wnieśli również o wstrzymanie wykonania wskazanej wyżej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. przekazał Prezydentowi Miasta B. wniosek Państwa B. i K. K. z dnia 28 kwietnia 2010 r. w sprawie wstrzymania w/w decyzji o pozwoleniu na budowę. Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r., znak; [...] Prezydent Miasta B. odmówił wstrzymania wykonania własnej decyzji z dnia [...] lutego 2010 r., znak: [...], nr [...]. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli do Wojewody P. w dniu 4 czerwca 2010 r. Państwo B. i K. K. Następnie, Wojewoda P. postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. znak: [...] uchylił skarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując brak zebrania pełnego materiału dowodowego, tj. analizy przesłaniania. Mając na uwadze powyższe Prezydent Miasta B. postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. zobowiązał Państwa M. i H. K. i I. K. do przedłożenia analizy przesłaniania. Następnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak: [...] Prezydent Miasta B. odmówił wstrzymania wykonania ww. pozwolenia na budowę. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli B. i K. K. Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. znak [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie jako zgodne z prawem. Skargę na powyższe postanowienie złożyli do sądu administracyjnego B. i K. K. Wyrokiem z dnia [...] luty 2011 r. sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] sierpnia nr [...]. W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent Miasta B. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...] odmówił wstrzymania wykonania własnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Na powyższe Państwo K. złożyli zażalenie. Wojewoda P. postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę umorzono postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji. Wskazano, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w całości albo w części. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Według organu Inwestorzy Państwo M. i H. K. oraz I. K. w dniu 28 czerwca 2011 r. zawiadomili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, podpiwniczonego z poddaszem użytkowym, z garażem dwustanowiskowym zlokalizowanego na działkach nr ewid. gr. 1989, 1990 przy ul. W. w B. W aktach sprawy znajduje się kserokopia zaświadczenia wydanego przez organ nadzoru budowlanego o braku sprzeciwu przyjęcia do użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dnia [...] czerwca 2011 r. znak: [...], czyli budynku wykonanego na podstawie badanej we wznowionym postępowaniu decyzji z dnia [...] lutego 2010r., znak: [...]. Zdaniem organu nie ma podstaw do orzekania w kwestii wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2010r., znak: [...], nr [...], bowiem roboty budowlane zostały już wykonane. To oznacza, że budowa została zakończona i wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę okazało się bezprzedmiotowe. Stąd też organ był zobowiązany umorzyć postępowanie w zakresie wstrzymania wykonania decyzji. Skargę na powyższą decyzję wywiedli Państwo B. i K. K. Przedmiotowej decyzji skarżący zarzucili naruszenie: - art. 6, 7, 8 i 12 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania opieszale, wbrew zasadzie szybkości postępowania, a także wbrew zasadom pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także rażąco naruszając zasadę legalizmu, - naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez niewyłączenie przez organ administracji I instancji pracownika U. B., która od 28 września 2011 r. była pracownikiem, który jako osoba prowadząca sprawę brała udział w wydaniu uchylonej wcześniej decyzji organu I instancji, mimo, że podlegała wyłączeniu, - naruszenie art. 145 § 1 pkt 3 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów przez organ II instancji, mimo że orzeczenie organu I instancji obarczone było wadą stanowiącą podstawę wznowienia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Będący podstawą orzekania o wstrzymaniu wykonania decyzji w postępowaniu wznowieniowym art. 152 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Z kolei według art. 105 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Zdaniem organów orzekanie o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę stało się bezprzedmiotowe, bowiem inwestorzy zrealizowali już obiekt zawiadamiając Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, podpiwniczonego z poddaszem użytkowym, z garażem dwustanowiskowym zlokalizowanego na działkach nr ewid. gr. 1989, 1990 przy ul. W. w B. W aktach sprawy znajduje się kserokopia zaświadczenia wydanego przez organ nadzoru budowlanego o braku sprzeciwu przyjęcia do użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zdaniem Sądu argumentacja organów jest poprawna. Niewątpliwie decyzja o wydaniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego jest decyzją prawo kształtującą. Wynika z niej między innymi uprawnienie dla inwestorów do rozpoczęcia i prowadzenia procesu budowlanego - zgodnie z warunkami w tej decyzji zawartymi. "Wykonywanie decyzji" polega na realizacji budowy według postanowień tej decyzji. Zatem decyzja o pozwoleniu na budowę jako akt administracyjny konstytutywny może być wstrzymana w trybie art. 152 § 1 k.p.a. - po ustaleniu zaistnienia przesłanek w tym przepisie przewidzianych. W konsekwencji wykonanie w całości uprawnień wynikających z pozwolenia na budowę czyni postępowanie w przedmiocie jego wstrzymania bezprzedmiotowym (por. analogicznie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 22.10.1998 IV SA 1905/96, LEX nr 43750). W takiej sytuacji nie ma bowiem czego wstrzymywać, bowiem prawa wynikające z pozwolenia na budowę zostały zrealizowane. Dlatego też organy zasadnie uznały bezprzedmiotowość postępowania, gdyż w trakcie prowadzonej procedury przestał istnieć przedmiot postępowania – prawo, którego realizacja mogła być wstrzymana, zostało wykonane. Powołany przepis art. 105 § 1 k.p.a., o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawach rozstrzyganych wydaniem decyzji, z mocy art. 126 k.p.a. ma zastosowanie także do postanowień. Odnosząc się do zarzutów skargi zauważyć należy, że nie podważają one legalności wydanego postanowienia. Długie prowadzenie postępowania w sprawie nie podważa legalności wydanego orzeczenia, gdyż ocena jego zgodności z prawem jest dokonywana na datę jego wydania. Niewątpliwie zakończenie postępowania w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji przed ukończeniem inwestycji dawałoby podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia co do meritum. Jednakże kwestia prawidłowości tak długiego prowadzenia postępowania przez organy nie podlega ocenie prawnej sądu w sprawie umorzenia postępowania. Chybiony jest także zarzut naruszenia przez organy przepisów o wyłączeniu pracownika organu, to jest art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., z uwagi na fakt, iż postępowania w organie I instancji za każdym razem były prowadzone przez tego samego pracownika. Wymieniony powyżej przepis, zmieniony nowelą z grudnia 2010 r., nie ma zastosowania do rozpatrywanej sytuacji. W dacie orzekania przez organy przepis ten brzmiał: "pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji". W/w wyłączenie ma zastosowanie tylko do pracowników wchodzących w skład organów orzekających, a nie do pracowników aparatu pomocniczego. Powołany przepis ma zastosowanie na przykład do pracowników organów, które rozpatrują wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. (samorządowe kolegia odwoławcze). Wyłączenie określone w art. 24 § 1 pk 5 k.p.a. odnosi się do osoby, która "brała udział w wydaniu zaskarżonej decyzji", a nie tylko "uczestniczyła w postępowaniu". Chodzi tu zatem o branie udziału w fazie decyzyjnej, w której podjęto rozstrzygnięcie. Komentowany przepis podlega ścisłej wykładni, a jego rozszerzona interpretacja, polegająca na traktowaniu osoby biorącej udział w postępowaniu jako osoby biorącej udział w wydaniu decyzji, byłaby niezgodna z wolą ustawodawcy (P. Pierasz w: R. Dowgier C. Kosikowski L. Etel, M. Popławski, S. Presnarowicz, Ordynacja podatkowa, komentarz , Warszawa 2011). Ponadto nawet gdyby przyjąć rozszerzającą wykładnię skarżących za prawidłową to zajmowanie się sprawą przez Panią B. nie miało znaczenia dla poprawności rozstrzygnięcia. Nie jest to naruszenie procedury administracyjnej, które mogło mieć wpływ na poprawność rozstrzygnięcia. Zajmowanie się sprawą przez Panią B. nie mogłoby być też uznane za podstawę do wznowienia postępowania i w konsekwencji uchylenia postanowienia w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego jest wydanie decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Pod pojęciem wydania decyzji (postanowienia) należy rozumieć podpisanie decyzji z upoważnienia piastuna funkcji organu zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 268a k.p.a. Z akt administracyjnych wynika, że Pani U. B. nie wydawała orzeczeń w sprawie z upoważnienia piastuna funkcji, lecz jak to określono "prowadziła sprawę". Z powyższych względów skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono.