II SA/Bk 496/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 roku, nr [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu B. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] oznaczonej jako działka o nr geod. [...] o pow. 0,0061 ha, stanowiącej własność Gminy B.. W pkt 1 decyzji Starosty Powiatu B. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] uznano, że część wywłaszczonej nieruchomości, położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej nr geod. [...] o pow. 0,0061 ha, (zgodnie z projektem podziału działki nr geod. [...] o powierzchni 0,0299 ha), stanowiącej własność Gminy B., stała się zbędna na cel wywłaszczenia. W pkt 2 tej decyzji zwrócono na rzecz M. P. udział [...] w części wywłaszczonej nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej nr geod. [...] o pow. [...] ha, obręb [...]. Natomiast w pkt 3 ww. decyzji Starosta Powiatu B. ustalił wysokość zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu zwrotu udziałów wywłaszczonej nieruchomości na kwotę 0,00 zł. Odwołanie od decyzji Starosty Powiatu B. z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] wniosła Gmina B. reprezentowana przez Prezydenta Miasta B.. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) - dalej k.p.a. Zdaniem skarżącej Gminy organ I instancji analizując zgromadzony materiał dowodowy, skoncentrował się jedynie na fragmencie nabytej nieruchomości, którą stanowi działka oznaczona aktualnie w ewidencji gruntów i budynków miasta B. obrębu [...] nr geod. [...] o pow. 0,0061 ha, bez wnikliwego rozważenia realizacji celu nabycia całej nieruchomości, który to cel został w ocenie skarżącej bez wątpienia zrealizowany. Skarżąca Gmina podniosła również, że stosownie do treści zarządzenia Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...] marca 1974 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego i jego podziału na działki budowlane na osiedlu "W." w B., szereg nieruchomości gruntowych zostało wywłaszczonych z przeznaczeniem pod realizację celu publicznego, polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego jednorodzinnego, które to - zdaniem Skarżącej - zostało z całą pewnością zrealizowane w rejonie ulic [...] oraz [...]. Decyzja z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu B. z dnia [...] maja 2018 r. W uzasadnieniu swego stanowiska organ II instancji przytoczył treść przepisów art. 136 ust. 3 i 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.) - dalej u.g.n. Ponadto wskazał, że w myśl art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1972 r. nr 27, poz. 192 ze zm.) -dalej "ustawa". Ponadto wskazał, iż zarządzeniem Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...] marca 1974 r. działka oznaczona na dzień wywłaszczenia nr geod. [...] o pow. [...] ha, położona wówczas przy ul. [...] w B., na mocy art. 5 ustawy przeszła z mocy prawa na własność Państwa. Wskazanym powyżej zarządzeniem ustalono ponadto podział terenu budowlanego na działki budowlane zgodnie z mapą stanowiącą załącznik do zarządzenia. Zdaniem organu w aktach sprawy brak było jakiejkolwiek dokumentacji wskazującej na określenie i wypłacenie byłym właścicielom działki nr geod. [...] odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Stosownie natomiast do art. 3 ust. 2 obowiązującej w dniu wywłaszczenia ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na obszarze miasta lub osiedla nieruchomość lub kompleks nieruchomości mogły być wywłaszczone, jeżeli były niezbędne dla planowanej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. W ocenie organu odwoławczego na terenie działek objętych zarządzeniem Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...] marca 1974 r. doszło do realizacji celu publicznego polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego jednorodzinnego. W związku z powyższym przejęta na rzecz Państwa działka nr geod. [...], została nabyta na cele uzasadniające wywłaszczenie, a jej zwrot byłby możliwy pod warunkiem, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Organ II instancji przyjął, iż na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów i materiałów wynika, że działka o nr geod. [...] o pow. [...] ha (zgodnie z projektem podziału działki nr geod. [...] o powierzchni 0,0299 ha), na dzień wydania skarżonej decyzji, mimo upływu 40 lat od dnia wywłaszczenia jest niezagospodarowana pod budownictwo jednorodzinne i stanowi grunt porośnięty trawą oraz drzewami, w tym drzewami owocowymi. Powyższe potwierdza, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany bowiem na przedmiotowej nieruchomości nie wybudowano domu jednorodzinnego. W przedmiotowym stanie faktycznym trudno byłoby przyjąć, że teren porośnięty dziką roślinnością i w żaden sposób nieurządzony mieści się w pojęciu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub infrastruktury mieszkaniowej. Niezasadny w ocenie organu II instancji okazał się również zarzut, że organ I instancji analizując zgromadzony materiał dowodowy, skoncentrował się jedynie na nieruchomości objętej wnioskiem, bez wnikliwego rozważenia realizacji celu nabycia całej nieruchomości. Nie ma potrzeby sprawdzania zrealizowania celu wywłaszczenia na nieruchomościach ościennych skoro przedmiotem wniosku jest konkretna zindywidualizowana nieruchomość. Ponadto przyznanie racji stanowisku skarżącego doprowadziłoby do sytuacji, w której realizacja celu wywłaszczenia na niewielkiej części nieruchomości, skutkowałaby niejako automatycznie uznaniem zrealizowania celu wywłaszczenia na całej nieruchomości. Taka wykładnia przepisów przeczyłaby ratio legis art. 137 ust. 2 u.g.n., w myśl którego, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Na tej podstawie organ II instancji uznał, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku Gmina B. reprezentowana przez Prezydenta Miasta B. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła: - naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) - zwanej dalej k. p. a., w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a także poprzez brak dostatecznego uzasadnienia prawnego podjętego rozstrzygnięcia; - naruszenie przepisów art. 136 ust. 1 i 2 oraz 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) - zwanej dalej u. g. n., poprzez uznanie, iż część wywłaszczonej nieruchomości gruntowej stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz nieuwzględnienie, iż cel określony w decyzji wywłaszczeniowej został zrealizowany. Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2018 r. w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewoda P. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, albowiem kontrolowane rozstrzygnięcie nie jest dotknięte wadami podniesionymi w skardze, jak również innymi, które sąd administracyjny jest obowiązany uwzględnić z urzędu jako niezwiązany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 t.j., zwanej dalej p.p.s.a.) Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest decyzja Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2018 roku, nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu B. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] obręb [...] oznaczonej jako działka o nr geod. [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność Gminy B., uznająca że część wywłaszczonej nieruchomości, stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Ponadto ustalono wysokość zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu zwrotu udziałów wywłaszczonej nieruchomości na kwotę 0,00 zł. Przystępując do kontroli w oznaczonym zakresie zaskarżonej decyzji wskazać należy, że stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w rozumieniu art. 137 tej ustawy, nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ, a warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n. Przy czym, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 u.g.n.). Gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.). Natomiast w myśl art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1972 r. nr 27, poz. 192 ze zm.) - dalej "ustawa". W sprawie niniejszej przepisy powyższe miały zastosowanie, bowiem zarządzeniem Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...] marca 1974 r. działka oznaczona na dzień wywłaszczenia nr geod. [...] o pow. 0,0356 ha, położona wówczas przy ul. [...] w B., na mocy art. 5 ustawy przeszła z mocy prawa na własność Państwa. Jak podniósł organ, wskazanym powyżej zarządzeniem ustalono ponadto podział terenu budowlanego na działki budowlane zgodnie z mapą stanowiącą załącznik do zarządzenia. W aktach sprawy brak było jakiejkolwiek dokumentacji wskazującej na określenie i wypłacenie byłym właścicielom działki nr geod. [...] odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Z przytoczonych przepisów wynika, że uwzględnienie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest uzależnione od ustalenia, że nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Tylko nieruchomość, która spełnia wskazane w przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n. warunki może być uznana za zbędną i w konsekwencji zwrócona byłym właścicielom lub ich spadkobiercom. Zasadniczym zadaniem organów orzekających w tym zakresie jest więc ustalenie, czy nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest bowiem jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Przy czym, przyjęta w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. konstrukcja materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jednoznacznie przesądza, że podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie akceptowany jest pogląd, że w przypadku wywłaszczenia nieruchomości pod osiedle mieszkaniowe, czy też budownictwo mieszkaniowe cel wywłaszczenia uznaje się za zrealizowany nie tylko w razie wybudowania na objętych wywłaszczeniem nieruchomościach budynków mieszkalnych, ale również innych obiektów związanych immanentnie z potrzebami mieszkańców, czy też szerzej z funkcjonowaniem osiedla mieszkaniowego, a w szczególności obiektów handlowych, ulic i ciągów pieszych, a także infrastruktury towarzyszącej ( por. wyroki: NSA z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 610/15, z dnia 3 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1537/09 - dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W każdym jednak wypadku należy szczegółowo odnieść istniejące aktualnie na poszczególnych działkach urządzenia do urządzeń planowanych przy wywłaszczeniu. Nie każda bowiem infrastruktura, czy tereny zielone, będą mogły być uznane za realizację celu wywłaszczenia polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego, jeśli nie są one ściśle z tym osiedlem i jego funkcjami związane (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 450/12, LEX Nr 1228992, wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 listopada 2013 r., II SA/Kr 958/13, LEX Nr 1398417). Organ stosując art. 136 ust. 3 u.g.n. zobowiązany był zatem przede wszystkim ustalić, czy zrealizowano cel wywłaszczenia. Ustalenia w tym przedmiocie, zdaniem Sądu są prawidłowe. Stąd też nie można skutecznie zarzucić organowi naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym i o uzasadnianiu rozstrzygnięć administracyjnych (art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a.), na których to zarzutach oparta jest w niniejszej sprawie skarga. Nie doszło również do naruszenia art. 136 ust. 1 i 2 oraz art. 137 u.g.n. Jak ustalono w toku postępowania administracyjnego, z uwagi na zamiar zbycia w trybie przetargu ustnego nieograniczonego działki gminnej oznaczonej nr geod. [...] położonej w B. przy ul. [...], wchodzącej w skład działki oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] nr geod. [...], stanowiącej własność Gminy B. poinformowano jego poprzednich właścicieli o możliwości zwrotu nieruchomości na rzecz poprzednich właścicieli bądź jego spadkobierców (k. 3 akt administracyjnych). Po ustaleniu spadkobierców, którym przysługiwało roszczenie o zwrot przedmiotowej nieruchomości, wniosek o zwrot nieruchomości złożył jedynie M. P. Ponadto ustalono, że na mocy decyzji Starosty Powiatu B. z dnia [...].07.2012r. nr [...] o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości, działka oznaczona nr geod. [...] o powierzchni [...] ha, uległa podziałowi na działki nr [...] o powierzchni [...] ha i [...] o powierzchni [...] ha (k. 147-150 akt administracyjnych). Obecnie część wywłaszczonej nieruchomości wchodzi w skład działki oznaczonej nr geod. [...], stanowiącej własność Gminy B.. Z treści zarządzenia Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...] marca 1974 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego i jego podziału na działki budowlane na osiedlu "W." w B. wynikało, że szereg nieruchomości gruntowych zostanie wywłaszczonych z przeznaczeniem pod realizację celu publicznego, polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego jednorodzinnego. Inwestycja ta została zrealizowana w rejonie ulic [...] oraz [...]. Na podstawie zebranych w sprawie materiałów i dokumentów tj. kopii mapy ewidencyjnej gruntów wynika, że działka oznaczona obecnie nr geod. [...], obręb [...] jest niezagospodarowana pod budownictwo jednorodzinne (k. 147 akt administracyjnych). Powyższe okoliczności potwierdził protokół z wizji z dnia [...].04.2017 r. oraz dokumentacja fotograficzna (k. 159-161 akt administracyjnych), z których wynika, że przedmiotowa działka jest porośnięta trawą oraz drzewami, częściowo owocowymi (samosiejki). Na działce znajduje się również pojemnik z używaną odzieżą. Okoliczności te potwierdzają ustalenia organów dokonane w niniejsze sprawie, co do braku realizacji celu wywłaszczenie na części terenu objętego wywłaszczeniem z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe. Powyższych ustaleń znajdujących oparcie w przedstawionym materiale dowodowym, zdaniem Sądu, nie mogą skutecznie podważyć argumenty podniesione w skardze. Nie ulega wątpliwości, iż na terenie działek objętych zarządzeniem Prezydenta Miasta B. mnr [...] z dnia [...] marca 1974 r. doszło do realizacji celu publicznego polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego jednorodzinnego, niemniej jednak nie dotyczyło to części przedmiotowej działki. Zgodnie zaś z art. 137 ust. 2 u.g.n. gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. W związku z powyższym zlecono jednostce wykonawstwa geodezyjnego, wykonanie podziału geodezyjnego działki oznaczonej nr geod. [...], w celu wydzielenia gruntu w granicach starej działki [...], a uprawiony geodeta wykonał projekt podziału działki nr [...] o pow. [...] na działkę nr [...] o pow. [...] ha – na przeznaczoną do zwrotu udziału w niniejszym postępowania oraz działkę nr [...] o pow. [...] ha. Podział taki był możliwy ze względu na uwarunkowania terenu, w tym brak zagospodarowania działki, a zatem niezrealizowanie celu wywłaszczenia. W wyroku z dnia 10 sierpnia 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż "osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, ale również towarzysząca temu infrastruktura, w tym także obiekty handlowe, ciągi komunikacyjne i tereny służące rekreacji. Elementy te składają się na infrastrukturę całego osiedla, a ich powstanie na terenie osiedla mieszkaniowego, którego realizacja była celem wywłaszczenia nieruchomości, pozwala uznać, iż cel wywłaszczenia został osiągnięty. Nie oznacza to jednak, iż każda infrastruktura znajdująca się na terenie osiedla mieszkaniowego stanowi o realizacji celu wywłaszczenia. Przyjęcie terenów zielonych znajdujących się na terenie osiedla mieszkaniowego - o ile ich realizacja nie była celem wywłaszczenia - może stanowić realizację takiego celu o tyle, o ile stanowi przejaw pewnej zorganizowanej działalności właściciela tegoż terenu pozostającej w powiązaniu z funkcjonowaniem osiedla, w szczególności z istniejącą zabudową. Warunku tego nie spełnia przypadkowo rosnąca i niezorganizowana zieleń. Nie pozwala to uznać realizacji celu wywłaszczenia na tym terenie (sygn. akt I OSK 789/2018, opublikowany w bazie LEX nr 2551707). Możliwość zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości dopuszczono także w wyroku NSA z dnia 8 października 2015 r., sygn. akt I OSK 3071/14 oraz w wyroku NSA z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2360/14 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przypadkowo rosnąca zieleń i drzewa owocowe samosiejki rosnące na części wywłaszczonej działki jednoznacznie wskazują, iż nie doszło na tej części do realizacji celu wywłaszczenia. Należy również mieć na uwadze, że jeżeli cel publiczny, na który wywłaszczono nieruchomość, nie jest realizowany, albo wywłaszczona nieruchomość nie jest konieczna na ten cel publiczny, wówczas brak jest konstytucyjnej legitymacji do ingerencji we własność prywatną. W tej sytuacji gwarancje prawa własności wynikające z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP odzyskują swoją moc ochronną, a pozycja prawna i interes podmiotu publicznego osiągnięte przez takie wywłaszczenie muszą z powrotem ustąpić przed konstytucyjnie chronioną pozycją prawną obywatela (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2625/16, CBOSA). Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Strona skarżąca nie przedstawiła argumentów podważających legalność zaskarżonych decyzji, bowiem przedmiotowa działka, co jest niesporne, jest inaczej wykorzystywana, a właściwie niewykorzystywana, bo jest całkowicie zaniedbana, a ponadto Gmina B. zamierza ją zbyć w trybie przetargu nieograniczonego (k. 3 akt administracyjnych). Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.