II SA/Bk 499/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 20 stycznia 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi Stowarzyszenia F. Z. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2008 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia p o s t a n a w i a odrzucić skargę U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W następstwie rozpatrzenia wniosku P. T. C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W., Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] ustalił środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej sieci telefonii cyfrowej [...] nr [...] B. M. wraz z infrastrukturą techniczną na istniejącym budynku usługowym przy ulicy M. [...] w B., na działce nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie stało się ostateczne. W piśmie z dnia 16 stycznia 2008 r. E. W. – Ł. reprezentowana przez Z. G. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego powyższym rozstrzygnięciem. Po rozpoznaniu tego wniosku, Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 148 i 145 § 1 pkt 5 kpa odmówił wznowienia postępowania w powołanej sprawie. Nie godząc się z tym stanowiskiem E. W. – Ł. reprezentowana przez Z. G. odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. Z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w w/w postępowaniu na prawach strony, wystąpiło ponadto Stowarzyszenie F. Z. w B. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. orzekło o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w postępowaniu wywołanym podaniem E. W. – Ł. o wznowienie postępowania, jednocześnie wyznaczając stronom trzydniowy termin do zapoznania się z aktami sprawy (art. 31 § 1 i 2 w zw. z art. 6 i 7 kpa). Natomiast decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia [...] lutego 2008 r. w przedmiocie odmowy wznowienia opisanego na wstępie postępowania. Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. wywiodło Stowarzyszenie F. Z. w B. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. podtrzymało dotychczasową argumentację wyrażoną w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wniesienie skargi przez Stowarzyszenie F. Z. w B. jest niedopuszczalne. Zgodnie z treścią art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny oraz w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich i organizacja społeczna, jeżeli sprawa mieści się w zakresie jej statutowej działalności i brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. Wskazany wyżej przepis przyznaje uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego dwu kategoriom podmiotów: każdemu, kto ma w tym interes prawny oraz w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich i organizacji społecznej, jeżeli sprawa mieści się w zakresie jej statutowej działalności i brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. W tym miejscu zwrócić jednak należy uwagę, iż uprawnienie organizacji społecznej, biorącej udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, do wniesienia skargi do sądu administracyjnego zależy przede wszystkim od tego czy jest ona legitymowana zgodnie z wyżej wskazanym przepisem, a ponadto od tego czy została ona dopuszczona do udziału w postępowaniu przed organem I instancji i wniosła przewidziane prawem środki zaskarżenia decyzji w toku intencji administracyjnych czy też dopuszczono ją do postępowania przed organem orzekającym w sprawie w ostatniej instancji. W przypadku bowiem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu przed organem odwoławczym nie będzie ona mogła skorzystać z prawa zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego, gdyż nie wyczerpuje wtedy środków odwoławczych. Przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. czyni bowiem wyjątek od zasady wyczerpania środków odwoławczych w toku instancji administracyjnych tylko na rzecz prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich (tak: B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2008, wyd. 9, str. 266 i 269). Dalej wyjaśnić należy, iż legitymacja do złożenia skargi została oparta na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić - co do zasady - podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny. Innymi słowy interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się, tym, iż działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku. Akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96 - ONSA 1997 Nr 2 poz. 89). Przypomnieć trzeba, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83). Wprawdzie oba te orzeczenia wydane zostały na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), niemniej jednak zachowały aktualność pod rządami obecnie obowiązującej ustawy. Obecna regulacja nie zrywa ponadto łączności między definicją strony postępowania administracyjnego a definicją uprawnionego do wniesienia skargi. Wynika to z faktu, iż o możliwości żądania wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym decydują przesłanki zbliżone do tych, które stanowią podstawę legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym. W administracyjnym postępowaniu interes prawny musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Uprawnienie do złożenia skargi uzależnione jest więc od wykazania interesu prawnego pojmowanego jako istnienie związku między strefą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Stąd osoba nie mająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. W rezultacie skarga wniesiona przez podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej podlega odrzuceniu, natomiast stwierdzenie w toku postępowania, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym powoduje oddalenie skargi (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, str. 424). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy nie sposób pominąć wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1390/05 (publ. Orzecznictwo NSA i WSA, 6 (27) 2008, poz.91), wedle którego "czynności proceduralne organu po otrzymania podania o wznowienie postępowania administracyjnego nie są podejmowane w ramach postępowania w sprawie wznowienia postępowania aż do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego (art. 149 § 1 kpa). Zakończenie tych czynności wstępnych decyzją o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa) dotyczy jedynie interesu prawnego wnoszącego podanie o wznowienie i tylko on ma prawo udziału w postępowaniu zakończonego taką decyzją". W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, iż dopiero od chwili wszczęcia postępowania wznowieniowego należy zapewnić czynny udział podmiotom mającym w danej sprawie interes prawny lub obowiązek, oprócz osoby wnioskodawcy. Zgodnie zaś z art. art. 149 § 1 kpa wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania następuje w formie postanowienia, które to postanowienie otwiera postępowanie w omawianej sprawie. Złożenie zatem podania o wznowienie postępowania nie może być utożsamiane z wszczęciem postępowania. Sąd pokreślił, iż niewątpliwie faktem jest, iż po wniesieniu podania organ ma obowiązek zbadania czy zachowane są warunki formalne podania, czy wnioskodawca dochował terminu złożenia wniosku, a także ocenia dopuszczalność podmiotową i przedmiotową wznowienia postępowania, to jednakże czynności te, jako podejmowane przed wszczęciem postępowania nie są czynnościami procesowymi postępowania administracyjnego. W konsekwencji na tym etapie nie może być mowy o interesie prawnym podmiotów innych niż wnoszący podanie. Reasumując stwierdzić należy, iż decyzja wydana na podstawie art. 149 § 3 kpa, tak jak w sprawie niniejszej, zamyka drogę do wszczęcia postępowania. W rezultacie omawiana decyzja jest równoznaczna z brakiem czynności procesowych tworzących procedurę sprawy o wznowienie postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie to nie załatwia sprawy administracyjnej, co do istoty, lecz tylko orzeka o kwestii formalnej – niedopuszczalności wszczęcia postępowania wznowieniowego. Decyzja o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego nie dotyczy zatem interesów prawnych stron postępowania wznowieniowego, lecz jedynie procesowego interesu podmiotu wnoszącego podanie o wznowienie postępowania. W tych uwarunkowaniach Stowarzyszenie F. Z. w B. wnosząc skargę dokonało czynności procesowej, do której nie było uprawnienie w świetle art. 50 § 1 p.p.s.a. Marginalnie zauważyć jedynie należy, iż wydanie postanowienia o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony, przed jego wszczęciem jest niedopuszczalne. Podniesione okoliczności w kontekście przedstawionych wywodów odnośnie warunków, jakie muszą być spełnione przy wniesieniu skargi powodują, że Stowarzyszenie F. Z. w B. nie ma czynnej legitymacji procesowej w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Wyłącza to możliwość oceny zaskarżonej decyzji (na skutek skargi wniesionej przez ten podmiot) przez sąd administracyjny, który "wszczyna postępowanie na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot" (art. 50 p.p.s.a.). Jako, że posiadanie uprawnienia do złożenia skargi do sądu administracyjnego stanowi podstawową przesłankę dopuszczalności skargi, a skarżący takiej legitymacji nie posiada na mocy art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) podlegała ona odrzuceniu.