II SA/Bk 500/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 sierpnia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu W. P. od decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów oddala sprzeciw wniesiony na podstawie art. 3 § 2a ustawy ppsa Sprzeciw został wywiedziony na podstawie następujących okoliczności. W. P. (powoływana dalej jak "Skarżąca") w pismach z dnia [...] października 2016 r. zwróciła się do Głównego Geodety Kraju o wyjaśnienie, w jaki sposób wprowadzono zmiany ewidencyjne powierzchni działek nr [...]położonych w obrębie S. Wyjaśniła, że zmiany nastąpiły po przeliczeniu przez geodetę powierzchni działek w 1986 roku i mogły zostać wprowadzone bez wydania decyzji administracyjnej. Główny Geodeta Kraju, przekazując P. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. (dalej w skrócie "PWINGiK") odpowiedź na ww. pisma, przy piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. znak [...] zobowiązał ten organ do załatwienia skargi W. P. jako wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego i do spowodowania "wydania decyzji organu I instancji, od której strony mogłyby się ewentualnie odwołać". Zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2017 r. Starosta S. wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie "niewłaściwego trybu wprowadzenia w 1986 r. zmian do ewidencji gruntów w stosunku do działek ewidencyjnych nr: [...] położonych w obrębie S., jednostka ewidencyjna S.– miasto". Po przeprowadzeniu postępowania Starosta S. decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] umorzył w całości postępowanie "w sprawie niewłaściwego trybu wprowadzenia w 1986 r. zmian w ewidencji gruntów w stosunku do działek [...]położonych w obrębie S., jednostka ewidencyjna S.– miasto". Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wskazał, że przedmiotowe postępowanie jest tożsame pod względem podmiotowym i przedmiotowym z postępowaniem dotyczącym powierzchni i granic działek nr [...] (przed podziałem nr [...]) i nr [...], zakończonym ostateczną decyzją Starosty z dnia [...] stycznia 2017 r. znak: [...] o odmowie wprowadzenia zmiany polegającej na ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków obrębu S., jednostka ewidencyjna S. -miasto przebiegu granic działek nr: [...] zgodnie z mapą z roku 1949-1950. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją PWINGiK w B. z dnia [...] lutego 2017 r., znak [...], a skarga do WSA i skarga kasacyjna NSA wywiedzione w tym postępowaniu zostały oddalone. Opierając się na powyższych okolicznościach organ I instancji stwierdził, iż skoro sprawa została już zakończona wydaniem ostatecznej decyzji i decyzja ta w dalszym ciągu pozostaje w obrocie prawnym, to organ nie może po raz kolejny rozpoznać sprawy Skarżącej i wydać w tym przedmiocie kolejnej decyzji. Końcowo ustosunkowując się do wniosku w zakresie działek nr: [...] organ wyjaśnił, iż W. P. nie jest właścicielem ww. działek, a zatem nie posiada statusu strony w niniejszej sprawie w zakresie powołanych działek. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniosła Skarżąca podnosząc, że organ I instancji winien wydać cztery decyzje, oddzielne dla każdej działki ([...]). Jednocześnie zaznaczyła, że powyższe postępowanie nie jest tożsame z postępowaniem o znaku [...] albowiem dotyczyło ono wprowadzenia zmian na podstawie przedłożonych dokumentów. Tymczasem prowadzone aktualnie postępowanie dotyczy zmian, jakie zaszły od 7 września 197 r. do 15 lipca 1986 r. oraz wprowadzenia ich do ewidencji gruntów i budynków w 1986r. bez wymaganej prawem ostatecznej decyzji. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr[...] , na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę o ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie PWINGiK wskazał przede wszystkim na wadę polegającą na niezawiadomieniu wszystkich stron postępowania. Wyjaśnił, że Skarżąca jest właścicielem wyłącznie działek o nr [...], natomiast działki o nr [...] są własnością innych podmiotów, którzy nie zostali zawiadomieni o wszczęciu postępowanie w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów i budynków, a powinni w myśl art. 61 § 4 k.p.a. Organ odwoławczy zaznaczył jednocześnie, że zaistniała w sprawie wada nie może być naprawiona na etapie postępowania odwoławczego, albowiem naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. oraz stanowiłoby przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Dodatkowo organ II instancji doszedł do wniosku, że pismo Skarżącej z dnia [...] października 2016 r. budzi wątpliwości co do treści żądania, dlatego też organ I instancji powinien zwrócić się do Skarżącej - w trybie art. 64 §2 k.p.a. – o jego sprecyzowanie, albowiem to do strony należy określenie przedmiotu postępowania. Konkludując zalecono, aby Starosta S. rozpatrując ponownie sprawę w pierwszej kolejności zwrócił się do Skarżącej aby sprecyzowała swój wniosek i w sposób klarowny przedstawiła swoje żądanie, a następnie zobowiązano organ do zawiadomienia wszystkich stron o toczącym się postępowaniu. Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniosła Skarżąca zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 12 k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 35 §2 k.p.a., art. 37 k.p.a., art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie pisma Głównego Geodety Kraju z dnia [...] listopada 2016r., przez co nie zawiadomiono wszystkich stron postępowania, nie ustalono okoliczności faktycznych, na których powinno być rozstrzygniecie, prowadzono postępowanie od grudnia 2016r. i nie ustalono faktycznie w jakiej sprawie. Powołując się na powyższe okoliczności Skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji i usuniecie z niej art. 64 § 2 k.p.a o sprecyzowanie wniosku, wskazując, że postępowanie prowadzone jest od grudnia 2016r., a organy nadal nie wiedzą o co, choć wniosek jest jasno sprecyzowany. PWINGiK w odpowiedzi na sprzeciw wniósł o jego oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że instytucja sprzeciwu od decyzji wprowadzona została do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej w skrócie: "p.p.s.a") ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) i obowiązuje od 1 czerwca 2017r. Regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji zawarta została w dziale III rozdziale 3 "a" p.p.s.a. (art. 64 a – 64 e). Powyższe przepisy obowiązują od dnia 1 czerwca 2017 r. i mają zastosowanie do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych od tej daty. W myśl art. 64a p.p.s.a. sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podkreślić należy, iż szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakresu kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Zgodnie bowiem z treścią art. 64 e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. - art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw - art. 151a § 2 p.p.s.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Sąd nie jest natomiast uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. W myśl zaś art. 138 § 2 k.p.a., stanowiącego podstawę zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Na tle przytoczonej normy prawnej sformułowano w orzecznictwie pogląd, który w pełni podziela Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę, iż decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego powinno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające I instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena (vide: wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02; wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 152/14; w Łodzi z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 560/13 oraz z dnia 17 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 798/14, wszystkie dostępne w Centralnej Bzie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Konkludując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15; wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 654/17, CBOSA). Rozpoznając zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję kasacyjną z dnia [...] lipca 2018 r. w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie podzielił zarzutów podniesionych w sprzeciwie i zawartej w nim argumentacji uznając, iż organ odwoławczy prawidłowo skorzystał w analizowanej sprawie z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uchylając decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania i przekazując do ponownego rozpoznania sprawę niewłaściwego trybu wprowadzenia w 1986 r. zmian w ewidencji gruntów w stosunku do działek [...] położonych w obrębie S., jednostka ewidencyjna S. Powodem, dla którego PWiNGiK uchylił decyzję Starosty S. była okoliczność, na którą zwróciła uwagę również strona wnosząca sprzeciw, że organ I instancji nie zawiadomił pozostałych właścicieli działek o toczącym się postępowaniu, czym uchybił art. 61 § 4 k.p.a., który stanowi, że o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie oraz art. 10 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jak wynika z akt rozpatrywanej sprawy Starosta S. zawiadomieniem z [...] lutego 2017 r., znak [...] wszczął postępowanie z wniosku W. P. w przedmiocie niewłaściwego trybu wprowadzenia w 1986 r. zmian do ewidencji gruntów w stosunku do działek ewidencyjnych nr[...]. Przedmiotowe zawiadomienie zostało skierowane wyłącznie do Skarżącej – będącej właścicielem działek o nr [...] oraz T. S.– właścicielki działki o nr [...]. Tymczasem właścicielki działki o nr [...]- Z. L. i A. S. nie zostały zawiadomione o toczącym się postępowaniu. Zaniechanie to – w ocenie sądu - stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Jak słusznie bowiem wskazano w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie jest rzeczą organu II instancji ustalanie stron postępowania na etapie postępowania odwoławczego. Każde postępowanie administracyjne toczy się z udziałem stron od początku, nie zaś od momentu złożenia odwołania przez niektóre z nich. Dlatego też, wbrew przekonaniu Skarżącej, PWINGiK nie mógł uzupełnić materiału dowodowego w trybie art. 136 k.p.a., bowiem to obowiązkiem organu I instancji było rozstrzygnięcie sprawy przy prawidłowym ustaleniu z urzędu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony postępowania. Uzupełniające postępowanie dowodowe przed organem II instancji, w rzeczonym zakresie, nie było możliwe, ponieważ naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). W tym stanie sprawy, w ocenie Sądu, organ odwoławczy zasadnie uznał, że wyeliminowanie nieprawidłowości postępowania w postaci ustalenia stron postępowania (sporządzenia wykazu wszystkich właścicieli działek, których dotyczy wszczęte postępowanie) stanowi istotny zakres postępowania, którego uzupełnienie wymagało uchylenia decyzji w myśl art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji za niezasadny należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia przez PWINGiK przepisów art. 138 § 2 k.p.a., art. 35 § 2 k.p.a. i art. 28 k.p.a. Przekazując sprawę, organ odwoławczy wskazał szczegółowo i wyczerpująco, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu zasadne było też zalecenie organowi I instancji, ażeby zwrócił się do Skarżącej – w trybie art. 64 § 2 k.p.a. - o sprecyzowanie wniosku i przedstawienie w sposób klarowny swojego żądania. W tym miejscu należy bowiem przypomnieć, że wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Ponadto wskazać należy, że dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego to również ustalenie treści żądania strony. Zatem jeżeli charakter pisma wniesionego przez stronę budzi wątpliwości, organ powinien wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. W razie wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek, niezbędne jest zatem dokładne ustalenie treści żądania strony, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem i nie może sam z urzędu dokonać zmiany kwalifikacji tego żądania. Treść żądania wyznacza bowiem zakres postępowania dowodowego w oparciu o stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego. A zatem w przypadku wątpliwości, co do treści wniosku organ obowiązany jest z urzędu podjąć czynności wyjaśnienia treści żądania strony. Wyjaśnienie zaś treści żądania strony oznacza wyłącznie, że tylko w tym przedmiocie organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić postępowanie. Nie powoduje to natomiast konsekwencji prawnej w postaci obowiązku organu uwzględnienia treści i zakresu żądania. W świetle powyższego, na podstawie przyjętego w sprawie stanu faktycznego, należało podzielić stanowisko organu odwoławczego, że treść wniosku z dnia [...] października 2016 r. mogła budzić wątpliwości. Przypomnieć należy, iż w piśmie z dnia [...] października 2016 r. skierowanym do Głównego Geodety Kraju a na podstawie którego wszczęto niniejsze postępowanie, Skarżąca zwróciła się z pytaniem, czy zmiany w ewidencji gruntów wprowadzono zgodnie z § 72 ust. 4 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98), przez wydanie konkretnej decyzji. Tymczasem, wobec tak określonego zakresu żądania, Starosta Sokólski przedmiotem postępowania uczynił "niewłaściwy tryb wprowadzenia w 1986 roku zmian do ewidencji gruntów w stosunku do działek nr[...]". Zgodzić należało się zatem z PWINGiK, że istniała wątpliwość, czy pismo to potraktować jako wniosek o aktualizację operatu ewidencji gruntów i budynków, a jeżeli tak to w jakim zakresie, czy też dosłownie, a w konsekwencji załatwić w formie zwykłej odpowiedzi albowiem nie ma podstawy prawnej do prowadzenia postępowania w takim przedmiocie. Przy tak określonym zakresie wniosku organ pierwszej instancji powinien był w pierwszej kolejności wezwać Skarżącą do sprecyzowania żądania na podstawie 64 § 2 k.p.a., a następnie zawiadomić strony o toczącym się postępowaniu. Reasumując uznać należy, że organ pierwszej instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji, wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uznać należy za prawidłowe. Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego długotrwałości postępowania (art. 12 k.p.a.), to wskazać należy, że sąd w niniejszym postępowaniu nie jest uprawniony do orzekania w powyższej kwestii, gdyż przedmiotem jego nie jest przewlekłość postępowania administracyjnego, lecz ocena zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.