II SA/Bk 501/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2005 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] marca 2005 r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją - aktem własności ziemi oddala skargę W dniu 12 maja 2004 r. do Starostwa Powiatowego w W. M. wpłynął wniosek złożony przez pana E. S. o wznowienie postępowania zakończonego decyzjami Naczelnika Powiatu w W. M. nr [...] i [...] wydanymi na podstawie art. 1, 5 i 12 ustawy z dnia 26 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych tj. aktów własności ziemi. Do wniosku skarżący dołączył postanowienie Sądu Rejonowego w W. M. z dnia [...] stycznia 1997 roku sygnatura akt [...] oraz postanowienie Sądu Okręgowego w Ł. z dnia [...] marca 2002 roku sygnatura akt [...], wykazujące iż jest spadkobiercą osób wymienionych w akcie własności ziemi. Po rozpoznaniu wniosku Starosta W. wydał w dniu [...] stycznia 2004 r. decyzję nr [...], którą umorzono postępowanie w sprawie wznowienia postępowań zakończonych ostatecznym decyzjami Naczelnika Powiatu w W. M. – aktami własności ziemi: 1. nr [...] z dnia [...] czerwca 1974 roku na mocy którego współwłaścicielkami nieruchomości oznaczonych numerami geodezyjnymi [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o powierzchni [...] ha położonych na terenie wsi Ż. W. w gminie K. w częściach po ½ zostały H. M. i E. S.; 2. nr [...] z dnia [...] czerwca 1974 roku na mocy którego właścicielką nieruchomości oznaczonych numerami geodezyjnymi [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...] o powierzchni [...] ha położonych na terenie wsi Ż. W. w gminie K. stała się H. M. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa po wejściu w życie tej ustawy tj. od dnia 1 stycznia 1992 roku do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowanie administracyjne toczące się w powyższych sprawach podlega umorzeniu. Wobec powyższego nie ma możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy, gdyż od dnia 1 stycznia 1992 roku każde postępowanie administracyjne zmierzające do wzruszenia aktu własności ziemi wydanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych musi być umorzone. Odwołanie od tej decyzji wniósł pan E. S. Wojewoda P. po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje przytaczając tożsame argumenty jak w zaskarżonej decyzji. Podkreślił ponadto, nawiązując do zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia praw zagwarantowanych przez Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej, iż organem powołanym do badania zgodności z Konstytucją aktów normatywnych i umów międzynarodowych jest Trybunał Konstytucyjny. Wojewoda jednak nie jest organem uprawnionym do występowania z pytaniami prawnymi do Trybunału Konstytucyjnego, a takie uprawnienia posiadają sądy. Na powyższą decyzję Wojewody P. skarżący pan E. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z wnioskiem o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego merytorycznego rozpoznania organowi I instancji. W skardze zarzucono zarówno organowi odwoławczemu, jak i organowi I instancji: 1. naruszenie art. 77 ust. 1 i 2 oraz art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 6 kwietnia 1997 roku przez zamknięcie drogi proceduralnej do dochodzenia naruszonych praw wnioskodawcy, 2. naruszenie art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez faktyczne odmówienie wnioskodawcy prawa do merytorycznego rozpatrzenia jego sprawy przez organy administracji i sądy. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze P. Urząd Wojewódzki w B. stwierdził, iż nie zawierają one nowych okoliczności, które nie byłyby uwzględnione w postępowaniu odwoławczym, a stanowią jedynie powtórzenie zarzutów, do których organ ustosunkował się w zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych -Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Z mocy art. 61 § 3 kpa wniosek pana E. S. o wznowienie postępowania zakończonego decyzjami Naczelnika Powiatu w W. M. wszczął postępowanie administracyjne w tym przedmiocie. Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny staje się bezprzedmiotowe – organ administracji publicznej wydaje decyzję o jego umorzeniu – zgodnie z art. 105 § 1 kpa. Umorzenie postępowania na podstawie powołanego przepisu jest obligatoryjne. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed jego wszczęciem, a może powstać dopiero w toczącym się postępowaniu. Przyczyny "bezprzedmiotowości" mogą być podmiotowe lub przedmiotowe. (por. Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2004 str. 478). Przesłanka bezprzedmiotowości zachodzi, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź brak jest podstaw do rozpoznania tej sprawy w drodze postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24.04.2003, w sprawie IIISA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25; wyrok NSA z dnia 26.09.2001r. w sprawie VSA 381/01, LEX nr 78917). Jedną z form bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego jest brak podstawy prawnej do rozstrzygnięcia danej sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Przypadki braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie będą miały miejsce, gdy: a) obowiązek czy uprawnienie powstaje z mocy samego prawa, a do jego wykonania albo trzeba zastosować przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, albo też egzekucja będzie zbędna; b) prawo nie wymaga określenia albo ustalenia praw lub obowiązków w drodze decyzji; c) brak jest przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej (por. powołany powyżej "Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz str. 724). Ta ostatnia sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem z mocy prawa wręcz została wyłączona w chwili obecnej możliwość orzekania w przedmiocie wzruszenia ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Słusznie zatem i zgodnie z prawem organ I instancji umorzył zainicjowanie przez pana E. S. postępowanie w niniejszej sprawie, którą to decyzję utrzymał w mocy Wojewoda P. Zgodnie z treścią art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2004 roku, nr 208, poz. 2128 z późniejszymi zmianami) do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. nr 27, poz. 250 i z 1975 roku nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowanie administracyjne toczące się w tych sprawach, podlega umorzeniu. W świetle cyt. przepisów tylko do dnia 31 grudnia 1991 r. można było kontrolować w trybie administracyjnym prawidłowość decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Po tym terminie każde postępowanie, które zmierza do wzruszenia takiej decyzji musi być umorzone. Oznacza to, że z woli ustawodawcy wymienionych trybów nadzwyczajnych przewidzianych w postępowaniu administracyjnym w zakresie wzruszenia ostatecznych decyzji (aktów własności ziemi) nie stosuje się, chociażby te decyzje były dotknięte takimi kwalifikowanymi wadami, które w innych sytuacjach niż uregulowane w tym przepisie skutkowałyby stosowanie tych trybów. A zatem niektóre decyzje (akty własności ziemi) mimo kwalifikowanych wad będą funkcjonowały w obrocie prawnym Potwierdza to liczne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego powstałe na tle art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tak NSA w wyrokach z dnia 13.05.1999 r. II SA 569/99, LEX nr 46213; z dnia 16.12.1998 r. II SA 1603/98, LEX nr 41817; z dnia 24.11.1998 r. II SA 1441/98, LEX nr 41799; z dnia 11.09.1998 r. II SA 627/98, LEX nr 41779) oraz Sądu Najwyższego (wyrok SN z dnia 05.03.2003 r. III CKN 962/00, LEX nr 78268; z dnia 12.06.2002 r. III CKN 978/00 LEX nr 56045) Umorzenie takiego postępowania administracyjnego jest obowiązkowe bez względu na to czy wniosek jest uzasadniony czy nie, a także bez względu na to czy akt własności ziemi wydano prawidłowo czy też z naruszeniem prawa (tak NSA w wyroku z 03.06.1998 r. II SA 515/98, LEX nr 41764). W świetle powołanego przepisu należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że powyższe uregulowania nie pozwalają na merytoryczne rozpoznanie wniosku skarżącego, a tym samym bezprzedmiotowej jest prowadzenie dalszego postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, organy administracyjne prawidłowo nie uwzględniły również podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 77 ust. 1 i 2 oraz art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podkreślić należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 maja 2000 roku w sprawie sygnatura akt SK 29/99 wskazał, że art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw jest zgodny z art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i nie jest niezgodny z art. 77 ust. 1 oraz z art. 78 Konstytucji. (OTK 2000/4/110). Rozpatrując w pierwszej kolejności zarzut naruszenia art. 77 ust. 2 konstytucji, Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż przepisy art. 63 ust. 2 i ust. 3 zaskarżonej ustawy w sposób pośredni prowadzą do sytuacji, w której istotnie w chwili obecnej nie jest dopuszczalna po pierwsze: sądowa kontrola legalności aktów własności ziemi i po drugie: skuteczne dochodzenie odszkodowania z tytułu szkody wywołanej tego rodzaju aktem, jeśli wydany on został w sposób niezgodny z prawem (art. 77 ust. 1 konstytucji). Pierwsza z tych konsekwencji związana jest z faktycznym wyeliminowaniem kontroli tych aktów przez Naczelny Sąd Administracyjny. Niedopuszczalność wskazanych w art. 63 ust. 2 zaskarżonej ustawy trybów postępowania w odniesieniu do aktów własności ziemi oznacza bowiem, że Sąd Administracyjny, badając zgodność z prawem decyzji wydanych w wyniku nadzwyczajnych postępowań weryfikacyjnych, nie ma możliwości oceny również samych aktów własności ziemi. Z kolei wznowienie postępowania jest jedyną drogą do ustalenia, iż decyzja wydana została z naruszeniem art. 145 kpa, co dopiero uprawnia do dochodzenia z tego tytułu odszkodowania (art. 153 § 1 kpa). Tak więc eliminacja w przypadku aktów własności ziemi tych dwóch nadzwyczajnych środków weryfikacji decyzji administracyjnych prowadzi do bezskuteczności ewentualnych prób dochodzenia odszkodowania. Jednakże w dalszej części uzasadnienia Trybunał Konstytucyjny zaakcentował, że oba powyższe ustalenia nie oznaczają automatycznie zamknięcia drogi sądowej w znaczeniu, jakie zwrotowi temu nadaje ustawa zasadnicza w art. 77 ust. 2 konstytucji. Jak bowiem ustalił Trybunał Konstytucyjny osoby zainteresowane mogły w okresie do 1991 r. żądać wszczęcia wspomnianych procedur nadzwyczajnych weryfikacji decyzji, w konsekwencji czego do końca tego roku akty własności ziemi mogły być uchylane w trybie wznowienia postępowania lub mogła być stwierdzana ich nieważność (niezgodność z prawem). Oznacza to również, że od 1980 r. odpowiednie rozstrzygnięcia administracyjne mogły być z kolei zaskarżane do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który pośrednio ocenić mógł także prawidłowość decyzji - aktu własności ziemi i w sposób wiążący kwestię tę rozstrzygnąć. Trybunał Konstytucyjny zważył, że akty własności ziemi pochodzące od organów administracji przestały być wydawana w kwietniu 1982 r., po wejściu w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81), a zatem osoby zainteresowane dysponowały okresem ponad 10 lat na podjęcie stosownych kroków prawnych. Okres ten obejmuje także dwa lata po wejściu w życie ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji PRL (Dz. U. Nr 75, poz. 444), wprowadzającej do konstytucji zasadę państwa prawnego, której pochodną są m.in. zasady prawa do sądu i prawa do odszkodowania za niezgodne z prawem działania władz publicznych. Podobnie jak z zasady państwa prawnego nie wynika nieograniczona w czasie możliwość wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych (zob. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. SK 13/98, op.cit., s. 72). Ograniczenia te są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych oraz rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzywczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie. Okres od 1982 r. do 1991 r. był w tym przypadku wystarczająco długi, aby osoby, które uważały się za pokrzywdzone mogły dochodzić swoich praw oraz ewentualnie stosowanego odszkodowania, nie tylko przed organami administracji, ale także przed sądem powszechnym. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 78 konstytucji, to Trybunał Konstytucyjny również podniósł, iż jest on nieuzasadniony, gdyż przepis ten formułuje zasadę odnoszącą się do postępowania przed organami państwowymi w sprawach dotyczących praw i wolności jednostki. Chodzi tu o zagwarantowanie jednostce, której statusu prawnego dana sprawa dotyczy (tj. stronie), prawa do zaskarżenia orzeczeń i decyzji do organu wyższej instancji w celu sprawdzenia (skontrolowania) prawidłowości orzeczenia. Wyraźne odwołanie się w powyższym przepisie do sformułowania "orzeczenia i decyzje wydane w I instancji" sugeruje, iż chodzi tu o środki prawne, uruchamiające tzw. kontrolę instancyjną (tok instancji), a więc zwyczajne środki prawne (środki odwoławcze) o charakterze w zasadzie dewolutywnym. Przepis ten, literalnie rzecz ujmując, nie odnosi się do nadzwyczajnych środków prawnych, choć obejmuje naturalnie także postępowania, toczące się w wyniku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności czy wznowienie postępowania. Podkreślił także, iż art. 63 ust. 2 i ust. 3 zaskarżonej ustawy nie naruszają zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i w żadnej mierze nie odbierają stronie możliwości złożenia odwołania od decyzji organu I instancji, umarzającej postępowanie dotyczące weryfikacji decyzji - aktu własności ziemi. Przytoczone poglądy Trybunału Konstytucyjnego, niniejszy skład orzekający w pełni aprobuje. Niewątpliwie będą one również zgodne z art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (DZ.U. z 1993 roku, nr 61, poz. 284 z późniejszymi zmianami), który wskazuje na prawo do rzetelnego procesu sądowego. Podkreślić należy przy tym, że między innymi w sprawie Posti i Rahko v. Finlandia sygnatura akt 27824/95 w wyroku z dnia 24 września 2002 roku Europejski Trybunał Praw Człowieka podniósł, iż art. 6 ust. 1 Konwencji nie zmierza do tworzenia nowych praw materialnych bez podstawy prawnej w Umawiającym się Państwie, lecz do zapewnienia ochrony procesowej praw już przyznanych w prawie krajowym (opublikowanym w LEX nr 75398). Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) oddalił skargę.