II SA/Bk 501/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant st. sekretarz sądowy Renata Kryńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 września 2023 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 10 maja 2023 r. nr AB-II.7840.5.8.2017.PA w przedmiocie stwierdzenia, w postępowaniu wznowieniowym, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę została wydania z naruszeniem prawa oddala skargę. Wojewoda Podlaski (dalej powoływany jako: Wojewoda) zaskarżoną decyzją z 10 maja 2023 r. znak AB-II.7840.5.8.2017.PA utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Suwałk (dalej przywoływany jako: Prezydent) z 23 listopada 2022 r. znak AGP.6740.39.2017.2019.IG stwierdzającą, że decyzja ostateczna tegoż organu z dnia 16 sierpnia 2007 r. nr 178/06, znak sprawy AGP IV-7353-195/07, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę Centrum Handlowego P. z późniejszymi zmianami, została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na brak udziału w postępowaniu strony pani M. G. Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent w drodze decyzji z 16 sierpnia 2007 r. Nr 178/06, znak: AGP IV- 7353-195/07, zatwierdził projekt budowlany i udzielił S. Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę centrum rozrywkowo-handlowego "S." etap I z parkingiem podziemnym na działkach o nr ewid. [...], [...], [...] i [...] położonych w Suwałkach przy ul. [...]. Powyższa decyzja była zmieniona następującymi decyzjami: z 24 marca 2009 r., Nr 44/09, znak: AGP V-7353-46/2009 (w zakresie rozszerzenia o działkę nr 10476/5), z 27 lipca 2009 r., Nr 159/09, znak: AGP V-7353-189/2009 i z 30 kwietnia 2010 r., znak: AGP V-7353-115/2010. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Suwałkach (dalej powoływany jako: Prokurator), działający w imieniu pani M. G – W. (obecnie M. G. - współwłaścicielki działki o nr [...], przywoływanej w dalszej części jako: skarżąca) wnioskiem z 14 września 2016 r. wniósł do Prezydenta sprzeciw od ostatecznej już decyzji o pozwoleniu na budowę z 16 sierpnia 2007 r. We wniosku Prokuratora zarzucono, że decyzja została wydana w warunkach określonych w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 775, dalej jako: k.p.a.), tj. bez udziału strony w postępowaniu, w związku z czym wniesiono o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie oraz stwierdzenie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 § 1 k.p.a. Zawiadomieniem z dnia 8 lutego 2017 r. Prezydent poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku z wnioskiem Prokuratora z 14 września 2016 r. Decyzją z 18 maja 2017 r., Prezydent odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Od decyzji tej odwołanie złożył Prokurator, w skutek czego Wojewoda decyzją z 24 lipca 2017 r., uchylił w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W celu ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent postanowieniem z 22 sierpnia 2017 r. wszczął postępowanie w sprawie wznowienia postępowania odnośnie ostatecznej decyzji z 16 sierpnia 2007 r. Prezydent decyzją z 31 października 2017 r., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w przedmiocie uchylenia własnej decyzji o pozwoleniu na budowę z 16 sierpnia 2007 r. W uzasadnieniu stwierdzono, że obszar oddziaływania obiektu nie obejmuje działek nr [...] i [...], zaś sama inwestycja nie wiąże się z jakimikolwiek ograniczeniami w możliwości zagospodarowania tych działek. Finalnie organ ustalił, że skarżąca nie jest stroną postępowania, co dało podstawę do umorzenia wszczętego postępowania. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Prokurator, zaś Wojewoda decyzją z 29 grudnia 2017 r., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent decyzją z 19 kwietnia 2018 r., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z 16 sierpnia 2007 r. W uzasadnieniu wskazano, że w ocenie organu skarżąca nie są stroną postępowania, tym samym brak jest podstawy wznowienia postępowania przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Po rozpatrzeniu odwołania Prokuratora, Wojewoda decyzją z 23 sierpnia 2018 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta. Skargę do WSA w Białymstoku na powyższą decyzję wywiódł Prokurator. Wyrokiem z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 697/18, uchylono zaskarżoną decyzję Wojewody z 23 sierpnia 2018 r. oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta z 19 kwietnia 2018 r. Sąd nie podzielił argumentacji organów w zakresie braku przyznania skarżącej statusu strony. Wskazano, że organy obydwu instancji błędnie oceniły brak podstawy wznowienia postępowania i błędnie zastosowały jako podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarżąca jako współwłaścicielka nieruchomości o nr [...] posiada interes prawny w niniejszej sprawie, gdyż działka ta znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Sąd zaznaczył, że właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu, czy konkretny obiekt budowlany został zaprojektowany w sposób zgodny z prawem, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. W skutek ponownego rozpoznania sprawy Prezydent decyzją z 6 września 2019 r., stwierdził, że ostateczna decyzja z 16 sierpnia 2007 r., o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu spółce pozwolenia na budowę centrum rozrywkowo-handlowego "S." etap I z parkingiem podziemnym przy ul. [...] w Suwałkach została wydana z naruszeniem prawa i jednocześnie odmówił uchylenia tej decyzji. Organ pierwszej instancji powołał się na art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 k.p.a. W treści uzasadnienia wyjaśniono, że organ będąc związanym prawomocnym orzeczeniem sądu przyznał legitymację strony postępowania skarżącej, tym samym potwierdzając, że w sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia, określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Niemniej z powodu upływu pięcioletniego okresu od doręczenia decyzji o pozwoleniu na budowę z 16 sierpnia 2007 r., wynikającego z art. 146 § 1 k.p.a., organ uznał, że brak jest podstaw prawnych do ponownej analizy akt sprawy i przeprowadzenia postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Odwołanie złożyła skarżąca, w związku z czym Wojewoda wydał decyzję z 2 grudnia 2019 r., na mocy której uchylił decyzję Prezydenta Suwałk i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Wojewody podejmując rozstrzygnięcie w oparciu o art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 k.p.a. organ pierwszej instancji jest obowiązany dokonać oceny wszystkich wad ostatecznej decyzji, a więc nie tylko tego, że została ona wydana w wadliwym postępowaniu (bez udziału strony postępowania), ale także to, czy gdyby nie upływ terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., zostałaby wydana inna decyzja. Wnioskiem z 28 stycznia 2020 r. skarżąca zwróciła się do Prezydenta z prośbą o udzielenie informacji odnośnie tego kiedy i w jaki sposób Urząd Miasta Suwałki podejmie zrealizowanie zadośćuczynienia/rekompensaty na rzecz mieszkańców ulicy [...] w Suwałkach. Prezydent odpowiadając na powyższy wniosek pismem z 12 lutego 2020 r., poinformował skarżącą, że nie istnieje podstawa prawna do wypłaty zadośćuczynienia lub rekompensaty. Jedynie prawomocny wyrok sądu może stanowić taką podstawę. Pismem z 20 lutego 2020 r., organ pierwszej instancji zwrócił się do autora planu miejscowego – A. W. o ustosunkowanie się do zarzutów przedstawionych w piśmie z 14 lutego 2020 r. dotyczących planów zagospodarowania przestrzennego (uchwał Rady Miejskiej w Suwałkach z dnia 30 marca 2005 r. i z dnia 30 kwietnia 2008 r.). W odpowiedzi na tę korespondencję, autorka planu miejscowego przedstawiła swoją opinię z 21 lutego 2020 r. wykazując, że budynek CH P. został zrealizowany zgodnie z obowiązującym na danym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej jako: MPZP), a zarzuty stawiane w piśmie z 14 lutego 2020 r. należy uznać za bezpodstawne i nie posiadające uzasadnienia w faktach. Pismem z 23 listopada 2020 r., organ poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz zgłoszenia zastrzeżeń i uwag. Skarżąca pismem z 2 grudnia 2020 r. wniosła swoje zastrzeżenia i uwagi w sprawie. Wskazała m.in. że mieszkańcy wszystkich domów graniczących z ulicą [...] winni zostać objęci obszarem oddziaływania i posiadać status strony we wszystkich etapach realizacji budowy, co dodatkowo w ocenie skarżącej wynikać ma wprost z wyroku WSA w Białymstoku z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt. II SA/Bk 697/18. Decyzją z 15 grudnia 2020 r. Prezydent stwierdził, że decyzja z 16 sierpnia 2007 r., została wydana z naruszeniem prawa. Odwołanie złożyła skarżąca, w skutek czego decyzją z 19 kwietnia 2021 r., Wojewoda uchylił w całości decyzję Prezydenta i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ drugiej instancji wskazał szereg uchybień, które wymagają wyeliminowania przez organ pierwszej instancji. W korespondencji z 13 sierpnia 2021 r. Wydział Ochrony Środowiska i Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego w Suwałkach zajął stanowisko w zakresie wymagań stawianych inwestycji CH P. decyzją środowiskową z dnia 7 października 2008 r. W piśmie z 16 sierpnia 2021 r., Wydział Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w Suwałkach wyjaśnił, że odcinek ul. D. leżący po północnej stronie centrum handlowego "S." do roku 1979 był przypisany do ul. [...]. Uchwałą nr 29/30 Miejskiej Rady Narodowej w Suwałkach z dnia 29 marca 1979 r. ze względu na zmianę układu komunikacyjnego ten fragment ulicy [...] włączono do ulicy [...]. W roku 1990 na podstawie uchwały nr IV/20/90 Rady Miejskiej w Suwałkach z dnia 11 lipca 1990 r. w sprawie zmiany nazw ulic i placów, ulicy [...] nadano nazwę [...]. Powyższe zmiany nazw ulic nie zostały wprowadzone na arkusz mapy zasadniczej, która w formie analogowej była prowadzona do 2008 roku. Decyzją z 8 października 2021 r., Prezydent odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z 16 sierpnia 2007 r. Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta złożyła skarżąca, w skutek którego Wojewoda na mocy decyzji z 23 maja 2022 r., uchylił w całości skarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniesiono szereg uchybień, które wymagały wyeliminowania przez organ pierwszej instancji. W związku z ponownie przeprowadzonym postępowaniem Prezydent pismem z 28 października 2022 r. poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz zgłoszenia zastrzeżeń i uwag, a także wydał decyzję z 23 listopada 2022 r., znak AGP.6740.39.2017.2019.IG. Na podstawie art. 151 § 2 w związku żart. 146 § 1 k.p.a., stwierdzono w niej, że decyzja własna z 16 sierpnia 2007 r., Nr 178/06, znak: AGP IV-7353-195/07 zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę centrum rozrywkowo-handlowego "S." etap I z parkingiem podziemnym na działkach nr ewid. [...], [...], [...] i [...], położonych w S. przy ul. [...] i jej późniejszymi zmianami decyzjami Prezydenta Miasta Suwałk z dnia 24 marca 2009 r. Nr 44/09, znak: AGP V-7353-46/2009, z dnia 27 lipca 2009 r., Nr 159/09, znak: AGP V-7353-189/2009 sprostowanej postanowieniami z dnia 21 sierpnia 2009 r., znak: AGP V-7353/2009, z dnia 23 września 2009 r., znak: AGP V-7353-189/2009 oraz zmienionej decyzją z dnia 30 kwietnia 2010 r., znak: AGP V-7353-115/2010, obejmująca działki nr ewid. gr.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na brak udziału w postępowaniu strony Pani M. G. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca podnosząc, że wydana przez organ pierwszej instancji decyzja niczego nie wyjaśniła, a wskazane w niej okoliczności nie odpowiadają faktom. Dodatkowo skarżąca stwierdziła m.in., że w trakcie realizacji inwestycji dowolnie i bezpodstawnie zmieniano ustalenia MPZP. Inwestor nie powinien otrzymać zgody na zabudowę działek drogi publicznej, a w trakcie realizacji inwestycji nie zapewniono dojazdu i dojścia do jej posesji. Skutkiem budowy miało być uszkodzenie pięciu domów mieszkalnych, zaś wszystkie założenia zawarte w MPZP nie zostały w jej ocenie wykonane. Brak możliwości poruszania się mieszkańców ulicy [...] po terenie budowy, w trakcie działania CH P., wytwarza uciążliwości w postaci immisji, które destrukcyjnie wpływają na otoczenie i rażąco naruszają prawa i spokój mieszkańców. Dodatkowo zdaniem skarżącej inwestycja oddziałuje na wszystkich mieszkańców ulicy [...], wobec czego wszyscy mieszkańcy powinni być stroną postępowania. Powołano się przy tym na okoliczność, iż zgodnie z wyrokiem sądowym (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 697/18) wszystkim właścicielom terenów w obszarze oddziaływania obiektu CH P. należy się przyznanie statusu strony w prowadzonym postępowaniu. Zaskarżoną decyzją z 10 maja 2023 r. znak AB-II.7840.5.8.2017.PA Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta z 23 listopada 2022 r. Organ drugiej instancji podzielił stanowisko Prezydenta w zakresie uznania skarżącej za stronę postępowania, jak również oceny co do zgodności z prawem decyzji pierwotnej z 2007 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Za niezasadne uznano zarzuty przedstawione w treści odwołania, podkreślając że postępowanie wznowieniowe dotyczy wyłącznie wniosku złożonego przez Prokuratora w imieniu i na rzecz skarżącej, dlatego też inne podmioty, tj. sąsiedzi skarżącej – nie mogą być uznani za strony postępowania. Wojewoda zaznaczył, że zarzuty dotyczące bieżącego użytkowania obiektu galerii oraz etapu jej budowy nie podlegają ocenie organów architektoniczno-budowlanych w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, tak więc nie mogły wpłynąć na ocenę legalności decyzji. Analogicznie zarzuty dotyczące nieprawidłowej zmiany MPZP nie mogły wpłynąć na ocenę legalności decyzji pierwotnej, gdyż nie było to przedmiotem pierwotnej sprawy. Wojewoda stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącej, z akt sprawy nie wynika, aby inwestor przekształcił drogę gminną w drogę wewnętrzną. Droga w dalszym ciągu ma charakter drogi publicznej, z kolei MPZP pozwalał na jej przebudowanie w kształcie zaproponowanym przez inwestora w projekcie budowlanym. Od powyższej decyzji skargę wywiodła skarżąca do WSA w Białymstoku. Podniesiono w niej trzy zasadnicze zarzuty: - nieuzasadnione odstąpienie od właściwego określenia obszaru oddziaływania obiektu na działki sąsiednie – w pierwotnym postępowaniu przyjęto niesłusznie, że właściciele nieruchomości położonych przy ul. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] nie są stronami postępowania. Nawet jeśli oddziaływanie jest zgodne z prawem, to wskazuje na to, że nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Właściciele tych działek powinni być stroną postępowania, a zostali pominięci przez organy, co wynika także z wyroku WSA w Białymstoku z 2019 r. W zakresie przykładów interesu prawnego zachodzącego w przypadku nieruchomości w sąsiedztwie galerii handlowej skarżąca wskazała m.in. hałas, zanieczyszczenie powietrza, kwestie związane z parkowaniem i zwiększonym ruchem drogowym, brak chodników, wpływ na wartość nieruchomości w okolicy, składowanie odpadów; - nieprawidłowe przebudowanie i włączenie części ul. [...] w obręb prywatnej zabudowy w celu handlowym i logistycznym, co ma naruszać prawo dotyczące dróg publicznych. Przedmiotowa ulica jest drogą gminną, co oznacza, że nie podlega czynnościom cywilnoprawnym i nie może być zabudowana w inny sposób niż na cele drogowe określone przepisami dotyczącymi dróg publicznych; - nieuzasadnione ustanowienie "służebności gruntowej" na drodze publicznej dla właścicieli CH P. na działkach nr [...], [...], [...], które są częścią ulicy [...] w Suwałkach. Skarżąca podniosła, że przedmiotowa ulica jest drogą publiczną i powinna być dostępna dla wszystkich oraz nie może być wykorzystywana dla celów prywatnych, w tym prowadzenia działalności handlowej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniesiono fakt, że zarówno Urząd Miasta Suwałki, jak i Urząd Wojewódzki w Białymstoku utrzymały stanowisko, że obszar oddziaływania to tylko jedna, wyrywkowo wybrana działka mieszkańców (posesja nr [...]) o szerokości 12 m, podczas gdy długość budynku CH P. wynosi 223 m. Dalej wskazano, że uchwała Rady Miejskiej w Suwałkach Nr LIII/701/2023 z 25 stycznia 2023 r., dotycząca rozpatrywanej skargi mieszkańców uznaje za zasadną część o ograniczeniu udziału właścicieli nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie CH P., co w ocenie skarżącej oznacza przyznanie mieszkańcom prawa do statusu strony w postępowaniu na podstawie wyznaczenia "faktycznego" obszaru oddziaływania. Rada Miejska miała powołać się na wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 stycznia 2019 r. w tej sprawie. W kolejnej części uzasadnienia strona twierdzi, że przepisy prawa drogowego nie przewidują nadzwyczajnych okoliczności, które usprawiedliwiałyby przekazanie czynnej drogi publicznej pod prywatną zabudowę na cele, w tym przypadku handlowe, które zapewniają generowanie dużych zysków dla jednego prywatnego podmiotu kosztem publicznych terenów gminnych. W związku z tym wbudowanie znacznej części drogi publicznej w prywatną inwestycję kosztem miasta i mieszkańców jest niedopuszczalne. Ostatni element uzasadnienia zawiera twierdzenie, że przyznanie właścicielowi CH P. służebności gruntowej do działek drogowych jest nieuzasadnione. Jeżeli nieruchomość przylega do drogi publicznej, to według skarżącej właściciel nie może skutecznie żądać ustanowienia służebności drogi koniecznej. To na właścicielu, zgodnie z przepisami prawa cywilnego, spoczywa obowiązek takiego zorganizowania stanu nieruchomości, aby zapewnić sobie odpowiedni dostęp do drogi publicznej. Ponadto drogi publiczne wyłączone są z prawnej możliwości ustanowienia na nich ograniczonych praw rzeczowych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko wyrażone w sprawie w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Z drugiej jednak strony granicę praw i obowiązków sądu wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową, a granice te wyznaczone są dwoma aspektami, tj. legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jeżeli w toku toczącego się postępowania sąd uzna, że skarga zasługuje na uwzględnienie, to na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchyla decyzję organu administracji, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (lit. a); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w przypadku wystąpienia przesłanek nieważności postępowania administracyjnego określonych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. W przypadku uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie w całości albo w części, zgodnie z treścią art. 151 p.p.s.a. sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji w oparciu o wskazane wyżej kryteria wykazało, że nie są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, w związku z powyższym skarga winna zostać oddalona w całości. Przedmiot niniejszego postępowania dotyczy kwestii oceny prawidłowości stanowiska organów, będącego podstawą do stwierdzenia w postępowaniu wznowieniowym, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę z 2007 r. została wydana z naruszeniem prawa, z uwagi na brak udziału skarżącej w postępowaniu. Okoliczności związane z wystąpieniem przesłanek wymienionych w art. 146 § 1 k.p.a., wskazujące na brak możliwości uchylenia pierwotnej decyzji, nie były sporne w niniejszej sprawie. Postępowanie wznowieniowe, jest to postępowanie nadzwyczajne, w którym organ bada zaistnienie przesłanki do wznowienia postępowania oraz to czy taka okoliczność miała istotny wpływ na wynik sprawy. Art. 145 k.p.a. zawiera enumeratywnie wymienione przesłanki wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Są to sytuacje, gdy: dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe (§ 1 pkt 1); decyzja wydana została w wyniku przestępstwa (§ 1 pkt 2); decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 (§ 1 pkt 3); strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (§ 1 pkt 4); wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję (§ 1 pkt 5); decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu (§ 1 pkt 6); zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji - art. 100 § 2 (§ 1 pkt 7); decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione (§ 1 pkt 8). Zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b k.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat (§ 1). Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (§ 2). Właściwy organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania, które wszczęto w skutek wydania postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 k.p.a.). Jeśli nie można uchylić decyzji z powodu okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.). W ocenie sądu, zasadność stanowiska przyjętego przez organy w niniejszej sprawie, tj. uznania, że decyzja pierwotna została wydana z naruszeniem prawa jest uzasadniona w świetle zgromadzonego materiału dowodowego oraz brzmienia przepisów k.p.a. Organy obydwu instancji dostosowały swoje rozstrzygnięcie do wytycznych i wykładni dokonanych przez tut. sąd w wyroku z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 697/18, tj. uznały skarżącą za stronę postępowania, w ramach którego wydano decyzję z 2007 r., tak więc wymagało to uznania, że zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Mimo to, niedopuszczalne jest uchylenie decyzji pierwotnej z powodu okoliczności takich jak, po pierwsze, upływ pięcioletniego terminu od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 146 § 1 k.p.a.), po drugie, z powodu zaistnienia kolejnej przesłanki wskazanej w art. 146 § 2 k.p.a., tj. stwierdzenia, że nawet gdyby skarżąca brała udział w postępowaniu jako strona od samego początku, to nie doszłoby do wydania decyzji, która w inny sposób rozstrzygnęłaby merytorycznie sprawę. Jedynym stwierdzonym naruszeniem przepisów prawa było uchybienie o charakterze formalnym, którego wyeliminowanie nie wpłynęło na zmianę zasadności merytorycznego rozstrzygnięcia organu przyjętego w decyzji pierwotnej, co wynika z konfrontacji treści decyzji organów z aktami sprawy. Zaistnienie takiej okoliczności wyłącza samo w sobie możliwość uchylenia decyzji organu. Takie stanowisko przyjęło także NSA w swoich judykatach, z których wynika, że w uzasadnieniu decyzji wydawanej na podstawie art. 146 § 2 k.p.a. należy wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, a zatem że decyzja dotychczasowa posiada jedynie wadliwości formalne, natomiast w całości pozbawiona była wadliwości materialnej. Oznacza to konieczność przeprowadzenia w całości postępowania, ograniczonego jedynie tożsamością sprawy, w zakresie przepisów materialnych mających zastosowanie w sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1040/21; orzeczenia przytoczone w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ze względu na charakter postępowania wznowieniowego (postępowanie nadzwyczajne, w którym organ bada w pierwszej kolejności zaistnienie przesłanki do wznowienia postępowania, a następnie ocenie wpływ stwierdzonego uchybienia na merytoryczny sposób rozstrzygnięcia) oraz to, co zostało podkreślone przez organy w wydawanych w toku tego postępowania decyzjach, że postępowanie wznowieniowe dotyczy tylko i wyłącznie wniosku Prokuratora z 14 września 2016 r., zasadne jest przyjęcie, że stroną prowadzonego postępowania wznowieniowego jest jedynie skarżąca, zaś pozostali współwłaściciele nieruchomości sąsiednich takiego statusu nie posiadają. Wskazać przede wszystkim należy, że mimo twierdzeń skarżącej, treść wyroku tut. sądu z 17 stycznia 2019 r. w sprawie pod sygn. akt II SA/Bk 697/18 nie wskazuje w żaden sposób na konieczność uznania wszystkich jej sąsiadów za strony w postępowaniu wznowieniowym. Sąd co prawda kontroluje akty organów administracji publicznej w całokształcie pod kątem ich zgodności z przepisami prawa, to nie może wkraczać w sprawę nową, tak więc mógł wypowiedzieć się tylko i wyłącznie w kontekście interesu prawnego strony tego postępowania, a była nią tylko skarżąca. Sąd przesądził, że w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę CH P. w Suwałkach interes prawny posiada skarżąca, jako współwłaścicielka nieruchomości nr 10225, z kolei nie mógł tego przesądzić w zakresie właścicieli pozostałych działek sąsiednich, bowiem nie byli oni stroną tego konkretnego postępowania. W przytoczonym wcześniej wyroku tut. sądu wskazano jedynie, że właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu, czy konkretny obiekt budowlany został zaprojektowany zgodnie z prawem, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. Sprowadza się to do konkluzji, że właściciele ci powinni brać udział w pierwotnym postępowaniu, ale to od ich zaangażowania i inicjatywy zależy, czy będą stroną postępowania wznowieniowego czy też nie i czy w takim postępowaniu będzie oceniana prawidłowość decyzji pierwotnej przez pryzmat ich interesów. Pozostali właściciele nieruchomości nie złożyli formalnych wniosków o wznowienie postępowania. Część z nich składała pisma, w których domagała się objęcia ich posesji obszarem oddziaływania, ale pisma te wyodrębniono do odrębnych postępowań. Ponadto okoliczność, że ich działki były objęte obszarem oddziaływania wynika z treści pierwotnych decyzji o pozwoleniu na budowę. Z treści decyzji wydanej przez Prezydenta (nr 42/2008 z 19 marca 2008 r., k. 56 w aktach sprawy) wynika, że ustalony obszar oddziaływania został określony prawidłowo i obejmował działki o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Konkludując, prawidłowe określenie obszaru oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest czymś innym, niż uznanie właścicieli tych nieruchomości za strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Także podjęta uchwała Rady Miejskiej w Suwałkach z 25 stycznia 2023 r. o uznaniu skargi mieszkańców ul. [...] za zasadną nie świadczy, że osoby te powinny być stroną postępowania wznowieniowego. Brak złożenia wniosku o wznowienie postępowania przez sąsiadów skarżącej powoduje, że organ nie mógł ocenić legalności decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie ewentualnego naruszenia interesów prawnych tych osób. Przechodząc do kolejnych zarzutów skargi, wskazać należy, że decyzja organu pierwszej instancji zawiera obszerną analizę pod kątem wymogów o charakterze materialnoprawnym, którym musiała sprostać inwestycja w postaci CH P. Przeprowadzone postępowanie nie wykazało, aby ewentualne naruszenia prawa - takie jak w przedmiotowej sprawie doprowadziło w tym konkretnym przypadku do wydania decyzji innej, niż pierwotna. Organ drugiej instancji także przeanalizował tę kwestię, co wynika z treści decyzji Wojewody. Do podobnych wniosków doszedł także sąd, który w swoich rozważaniach dokonał oceny pierwotnych decyzji o pozwoleniu na budowę w kontekście zapisów MPZP, dochodząc do wniosku, że decyzja z 16 sierpnia 2007 r. zmieniona kolejnymi decyzjami z 2009 r. oraz 2010 r. była zgodna z ich treścią. W tym zakresie wskazać należy, że niewątpliwie doszło do zmiany zapisów MPZP w trakcie trwania inwestycji na bardziej korzystne dla inwestora, tak aby możliwa była realizacja inwestycji w projektowanym kształcie. Powyższe nie oznacza jednak, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem prawa - zapisów MPZP. Tutaj wskazać należy, że § 33 ust. 3 MPZP z 2008 r. stanowi, że dopuszczalne jest nad drogą o symbolu 6KD (ul. D. dopisek sądu) połączenie w poziomie piętra obszaru 1UC z 2 UC pod warunkiem utrzymania parametrów drogi 6KD i prześwitu wysokości m.in. 4.5 m. W ust. 4 tegoż § 33 czytamy, że dopuszcza się pod drogą o symbolu 6KD połączenie w poziomie podziemia obszaru 1UC z obszarem 2UC pod warunkiem utrzymania parametrów drogi 6KD. Zapisano także, że parametry techniczne ulic takie jak szerokość jezdni i chodników są określone orientacyjnie i mogą ulec zmianie na etapie projektów technicznych. Z powyższych zapisów MPZP wprost wynika, że dopuszczalna była nadbudowa na wysokości piętra ul. [...], jak również wybudowanie podziemnego parkingu pod drogą. Taką też inwestycję zrealizowano w oparciu o pozwolenie na budowę. Skarżąca oczywiście może mieć zastrzeżenia co do takich a nie innych zapisów MPZP, jednakże w tym zakresie może ona podejmować ewentualne kroki prawne mające na celu doprowadzenie do stwierdzenia nieważności konkretnych zapisów planu. Zgodnie z art. 101 ustawy z 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 40) każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę klub zarządzenie do sądu administracyjnego. Dopóki jednak zapis planu nie został usunięty z obrotu prawnego, dopóty służy mu domniemanie zgodności z prawem. Jak wynika z deklaracji skarżącej złożonej na rozprawie, skarżąca takich kroków nie podejmowała. W niniejszym postępowaniu - dotyczącym oceny legalności decyzji o pozwoleniu na budowę, w ramach wznowionego postępowania, organy, podobnie jak sąd, są związane zapisami planu i nie mogą oceniać jego legalności. Tak więc w tym zakresie sąd przyjął, że pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę w sferze przebudowy drogi publicznej - ul. [...] była prawidłowa i nie naruszała art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W ocenie sądu, błędne stanowisko przyjęła skarżąca także w zakresie uznania, że w skutek realizacji inwestycji CH P., ul. [...] utraciła status drogi publicznej i stała się droga wewnętrzną. Dokumenty zgromadzone w aktach postępowania niewątpliwie wskazują na jej status jako drogi gminnej, która służy nie tylko klientom CH P., ale także okolicznym mieszkańcom. Nie zmienia tego okoliczność dokonania nadbudowy drogi na wysokości piętra. Także dodać należy, że podnoszone przez stronę skarżącą okoliczności związane z utrudnionym przejazdem tą drogą i dojazdem do jej posesji (parkowanie pojazdów, wywóz śmieci) nie ma żadnego wpływu na ocenę legalności decyzji pierwotnej o pozwoleniu na budowę – droga została przebudowana zgodnie z zapisami MPZP, zaś przepisy prawa powszechnie obowiązującego, szczególnie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 645 z późn. zm., dalej jako: u.d.p.) nie zabraniają wykonywania nad drogą określonych obiektów budowlanych. W zakresie zarzutów skargi dotyczących służebności gruntowej ustanowionej na drodze publicznej, to przede wszystkim wskazać należy, że czym innym jest droga, a czym innym jest pas drogowy. Definicje pasa drogowego oraz drogi zostały określone w art. 4 u.d.p. Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Z kolei droga to zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p. budowla składająca się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiącą całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Ponadto u.d.p. wskazuje także czym konkretnie jest droga publiczna. Zgodnie z art. 1 u.d.p. jest to droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Ze względu na funkcje, drogi publiczne podzielono na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe, drogi gminne. Taka konstrukcja przytoczonych definicji zawartych w u.d.p. oznacza, że pojęcie "pasa drogowego" jest znacznie szersze niż pojęcie "drogi". W związku z tym obiekty budowlane niezwiązane z ruchem drogowym, znajdujące się pod drogą oraz nad drogą nie mieszczą się w pojęciu drogi (choć znajdują się w pasie drogowym), co ma miejsce w przedmiotowej sprawie, a więc nie są elementem drogi publicznej. Oczywiście słuszna jest uwaga skarżącej, że przepisy prawa nie dopuszczają ustanowienia służebności gruntowej na drodze publicznej, albowiem co do zasady służebność gruntowa ma umożliwić dostęp do takiej drogi, ale nie oznacza to, że niedopuszczalne jest ustanowienie służebności odnoszącej się do działek, na których jest zlokalizowana droga, w zakresie nie kolidującym z drogą publiczną. Z akt sprawy wynika, że aktem notarialnym z 16 grudnia 2008 r. nr A [...] została ustanowiona służebność na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości, na których są położone budynki CH P.. Polega ona na prawie wybudowania i wykorzystywania w kondygnacji podziemnej miejsc postojowych, jak również prawie nadbudowy nieruchomości obciążonej. Przepisy u.d.p. przewidują zasady przebudowy lub remontu urządzeń obcych, położonych w pasie drogowym, a niezwiązanych z obsługą ruchu, dlatego też należało dopuścić sytuację, w której inwestor wybudował łącznik pomiędzy dwoma częściami galerii, nad drogą publiczną, zgodnie z posiadaną służebnością oraz treścią MPZP. W tej sferze decyzja o pozwoleniu na budowę była prawidłowa. Ustalenia powyższe przesądzają o konieczności uznania zarzutów skargi, odnoszących się do statusu ul. [...] jako drogi publicznej oraz ustanowienia służebności gruntowej dla właścicieli CH P. za niezasadne. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę wziął pod uwagę także niedogodności jakie dotykają skarżącą w związku z wybudowaniem i funkcjonowaniem CH P., które są wywołane zwiększeniem hałasu, ruchem pojazdów czy utrudnionym dojazdem. Powyższe okoliczności nie podważają jednak legalności decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej w 2007 r. i następnie zmienianej decyzjami w kolejnych latach. Uciążliwości te nie są efektem wydania tej decyzji, ale zapisów zawartych w MPZP, które umożliwiły zlokalizowanie inwestycji o tak dużych gabarytach w bliskim sąsiedztwie domów mieszkalnych. W kontekście przebiegu postępowania w pozostałym zakresie, sąd nie dostrzegł nieprawidłowości w działaniach organów obydwu instancji, zarówno w sferze poczynienia ustaleń faktycznych jak i dokonanej w ich kontekście subsumpcji przepisów prawa materialnego. Zaznaczyć należy, że w przedmiotowej sprawie w trakcie toczącego się przez wiele lat postępowania było wydawanych szereg decyzji, zarówno o charakterze procesowym jak i materialnym, które były uchylane przez Wojewodę z zaleceniem przeprowadzenia konkretnych postępowań wyjaśniających czy też wyeliminowaniem stwierdzonych uchybień. Ostatecznie organy w sposób merytoryczny i wyczerpujący wyjaśniły motywy podjętego rozstrzygnięcia, zaś argumentację podniesioną w tym zakresie należy uznać za szczegółową i pełną. Skutkiem takiego stanu rzeczy jest konieczność uznania, że decyzje organów obydwu instancji wydane zostały z poszanowaniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W toku postępowania zbadano wszelkie istotne okoliczności faktyczne oraz przeprowadzono dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej – tj. zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że treść rozstrzygnięć sformułowano w sposób wymagany przez art. 107 § 3 k.p.a. Zaskarżona decyzja wypełnia dyspozycję zawartą w art. 11 k.p.a., w myśl której organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Konkludując stwierdzić należało, że upływ 5 - letniego terminu od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji z dnia 16 sierpnia 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę centrum rozrywkowo-handlowego, nie pozwalał organom na uchylenie takiej decyzji i musiało zostać ograniczone do stwierdzenia, czy taka decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Organy w ramach postępowania wznowieniowego słusznie ustaliły, że jedynym naruszeniem prawa było to, że skarżąca nie brała udziału w prowadzonym postępowaniu, dlatego też uznać należało, że zaskarżona decyzja Wojewody jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Suwałk odpowiadają prawu. Mając na względzie poczynione w toku postępowania ustalenia oraz zgromadzony materiał dowodowy, sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.