II SA/Bk 502/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.),, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2008 sprawy ze skargi E.T. - "L.-T." w B.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie przewozu drogowego osób oddala skargę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Marszałek Województwa P. działając na podstawie art. 104 ust. 1 kpa w zw. z art. 24 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 874 ze zm.) w związku z zawieszeniem przez E.T., właściciela firmy "L.T." z dniem [...] sierpnia 2005 r. wykonywania regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej B.P. – B. postanowił cofnąć skarżącemu zezwolenie Nr [...] z dnia [...] marca 2005 r., zmienione następnie na wniosek strony decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. (znak [...]), z uwagi na niewykonywanie przez przedsiębiorcę, na skutek okoliczności zależnych od niego, przewozów regularnych przez okres co najmniej 3 miesięcy. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, ze przewozy nie są realizowane od dnia [...].08.2005 r., pomimo, że przewoźnik obiektywnie posiadał możliwość wykonywania usług przewozowych na ww. linii komunikacyjnej. Organ uznał, że przesłanki uzasadniające zawieszenie przewozów ustały po wydaniu przez Marszałka decyzji z dnia [...].07.2007 r. o zmianie zezwolenia nr [...]. W ramach postępowania ustalono, że w toku postępowania o zmianę pierwotnego zezwolenia nr [...] przewoźnik zmienił rozkład jazdy w taki sposób, że oprócz zmiany godzin odjazdu i przyjazdu oraz ilości kursów, dokonał również zmiany przebiegu trasy przewozu w granicach miasta B. i zrezygnował z zatrzymywania się na przystanku pierwotnie zaprojektowanym przy ul. B. (za ul. E.). W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił organowi naruszenie szeregu przepisów procesowych i materialnych, a mianowicie: a). art. 24 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, przez bezpodstawne przyjęcie, że przyczyny niewykonywania przewozów przez okres ponad 3 miesięcy leżą po stronie firmy skarżącego; b). art. 78 kpa w zw. z art. 18 ust. 1, art. 20 ust. 1 pkt 1, 2, 3 oraz art. 22 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, poprzez milczącą odmowę przeprowadzenia postępowania dowodowego i wyjaśnienia zarzutów wobec firmy skarżącego (podstawy zawieszenia wykonywania przewozów), w powiązaniu z innymi dowodami i wyjaśnieniami skarżącego; c). art. 6, 7, 9, 11, 77 § 1 i 80 kpa, polegające na: - niezebraniu pełnego materiału dowodowego, nieprzeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i przyjęciu, że organ I instancji nie ma obowiązku poszukiwania dowodów służących ustaleniu prawdy obiektywnej, oraz niewyjaśnieniu wszechstronnym całości sprawy co doprowadziło do oparcia się jedynie na bliżej nie wyjaśnionych informacjach i protokole kontroli, - przekroczeniu przez organ I instancji granic swobodnej oceny dowodów, która przybrała cechy dowolnej i w sposób oczywisty sprzecznej z materiałem dowodowym, - sprzeczności między materiałem dowodowym znajdującym się w aktach sprawy, a ustaleniami organu I instancji polegającej na tym, że przesłanka odmowy zmiany zezwolenia nr [...] decyzją z [...].09.2005 r. była według Urzędu Marszałkowskiego podstawą prawną do oskarżenia firmy "L.T." o naruszenie warunków określonych w przedmiotowym zezwoleniu, gdyż w ocenie ww. Urzędu postanowienie z [...].10.2004 r. Prezydenta Miasta B., uzgadniające przebieg linii komunikacyjnej w granicach miasta zezwalało firmie skarżącego na korzystanie z wszystkich przystanków na Al. P. w B., d). § 1 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 13 stycznia 2006 r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy oraz ich aktualizacji, warunków ponoszenia kosztów związanych z zamieszczaniem informacji dotyczących rozkładów jazdy oraz podawaniem rozkładów jazdy do publicznej wiadomości, w oparciu o które to normy prawne Urząd Marszałkowski dokonał oceny rozkładu jazdy skarżącego. Według tej oceny strona miała prawo zatrzymywać się na wszystkich zatokach autobusowych położonych przy Al. P. w B., nie zważając na obowiązujące uzgodnienia z Urzędem Miejskim; e). brak uzasadniania prawnego i faktycznego wydanej przez organ I instancji decyzji, która ma charakter jednostronny i czysto sprawozdawczy. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenie postępowania organu I instancji. Zdaniem strony bezpośrednią przyczyną zaprzestania przewozów na przedmiotowej linii komunikacyjnej jest "brak wyjaśnienia kwestii dotyczącej możliwości korzystania z przystanku przy ul. B. (za ul. E.)", gdyż skarżący uważa, iż może korzystać z wszystkich zatok autobusowych, na które uzyskał uzgodnienie zarządcy drogi (właściciela przystanku), a nie zaś – jak twierdzi organ – jedynie z przystanków określonych w rozkładzie jazdy stanowiącym załącznik do zezwolenia. Ponadto skarżący podniósł, że wskutek nałożenia kary pieniężnej przez Wojewódzką Inspekcję Transportu Drogowego był zmuszony do zawieszenia przewozów, aby nie narażać się na dalsze kontrole i do wyjaśnienia spornych kwestii – wskazujących, że przyczyny niewykonywania przewozów były od niego niezależne. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpatrzeniu odwołania strony, orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, opierając swoje rozstrzygnięcie o art. 24 ust. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym. W jej uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w sprawie bezsporna jest okoliczność niewykonywania przez skarżącego przewozów na przedmiotowej linii komunikacyjnej od 2005 roku, tj. przez okres co najmniej 3 miesięcy, o którym mowa w cytowanym wyżej przepisie. Główną przyczyną zaprzestania i niewykonywania przewozów przez skarżącego jest okoliczność zależna od strony skarżącej. Zdaniem skarżącego powodem zawieszenia przewozów był "brak wyjaśnienia kwestii dotyczącej możliwości korzystania z przystanku przy ul. B. (z ul. E.)", co powoduje, że nie jest on pewien czy może korzystać z tego przystanku, czy też korzystanie z niego będzie sankcjonowane. Powyższy argument, w ocenie SKO nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zezwolenie wydaje się na ściśle określoną linię komunikacyjną, zaś przepis nakazujący cofnięcie zezwolenia dotyczy właśnie tej linii komunikacyjnej, którą objęto zezwoleniem. Dla stwierdzenia przesłanki "okoliczności zależnych od przewoźnika" nie jest prawnie obojętna okoliczność, iż pierwotne zezwolenie nr [...] zostało zmienione zgodnie z wnioskiem skarżącego w zakresie godzin odjazdu i przyjazdu, ilości kursów oraz zmiany przebiegu trasy przewozu w granicach miasta B. i rezygnacji z zatrzymywania się na przystanku pierwotnie zaprojektowanym przy ul. B. Oznacza to również, że skarżący nie może skutecznie powoływać się na "niejasność sytuacji dotyczącą tego przystanku", albowiem obiektywnie posiadał on możliwość wykonywania przewozu w ramach uzyskanego zezwolenia na zmienionej trasie. Kolegium uznało zatem za niezasadne wnioski i zarzuty skarżącego, zaś obawa skarżącego przed nałożeniem sankcji administracyjnych przez właściwy organ z jednoczesnym istnieniem realnej możliwości świadczenia usług przewozowych, na podstawie posiadanego zezwolenia, nie mogą stanowić "zaprzeczenia" okoliczności, o jakich mowa w art. 24 ust. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym. W skardze na tę decyzję wywiedzionej do sądu administracyjnego E.T. zarzucił organowi naruszenie prawa poprzez: - zaniechanie organu II instancji przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji z [...].04.2008 r. z punktu widzenia kryterium legalności, a zatem m.in. sprawdzenie, czy na treść decyzji nie miało wpływu naruszenie prawa o postępowaniu administracyjnym w sprawie oskarżeń firmy "L.T." o naruszenie warunków zezwolenia; - rozpatrzenie sprawy bez uwzględnienia twierdzeń i zarzutów skarżącego, a mianowicie: a). to nie strona tylko organ I instancji uważa, iż z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynikało, że mógł on korzystać ze wszystkich zatok autobusowych znajdujących się na ul. P. oraz ul. D. bez względu na przystanki, wymienione w uzgodnieniu Urzędu Miejskiego z dnia [...].05.2004 r. Pomimo uznania, że strona posiadała możliwość korzystania z przystanków na ul. P. w kierunku B.P., naruszył on jednak warunki zezwolenia. Skarżący pyta dlaczego w decyzji z dnia [...].09.2005 r. Marszałek odmówił zmiany zezwolenia nr [...] właśnie z uwagi na brak potwierdzenia uzgodnienia zasad korzystania z przystanków położonych na ww. ulicach, skoro obecnie zdaniem Urzędu takie uzgodnienia strona posiadała; b). bezpośrednią przyczyną zaprzestania przewozów na przedmiotowej linii nie jest brak wyjaśnienia kwestii dotyczących możliwości korzystania z przystanku przy ul. B., ale pominięcie procedury administracyjnej przy formułowaniu oskarżeń, oraz unikanie wyjaśnienia przedmiotowej sprawy zgodnie z procedurą, uwzględniając wyjaśnienia strony i przytoczone dowody, przez co strona była pozbawiona możliwości obrony swoich praw; - naruszenie zasad postępowania administracyjnego w postaci zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), zasady przekonywania (art. 11 kpa) i zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 kpa). Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu. Sądy administracyjne sprawują kontrolę legalności działania organów administracji publicznej, tj. dokonują oceny zgodności aktów prawnych wydawanych przez te organy z przepisami administracyjnego prawa materialnego i procesowego. W tak zakreślonej kognicji poza przedmiotem oceny sądu znajdą się wszystkie argumenty nie mieszczące się w ramach podstawy prawnej skarżonej decyzji. Podstawę materialnoprawną decyzji zakwestionowanej w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 24 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.). Przepis ten przewiduje cofnięcie przewoźnikowi zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób, w razie niewykonywania przez przedsiębiorcę, na skutek okoliczności zależnych od niego, przewozów regularnych co najmniej przez 3 miesiące. Okoliczności faktyczne niniejszej sprawy są bezsporne co do faktu niewykonywania przez skarżącego przewozów regularnych na trasie B.P. – B., objętych zezwoleniem nr [...], udzielonym [...] marca 2005 r. począwszy od [...] sierpnia 2005 r. O ile, przy tym do daty zmiany powyższego zezwolenia w zakresie trasy przejazdu przez B., tj. do [...] lipca 2007 r. istniał spór co do tego czy skarżący ma prawo zatrzymywać się przy przystanku na ul. B. (za ul. E.), o tyle od momentu zmiany, na wniosek skarżącego, trasy przejazdu w granicach B. i przeniesienia go na ul. L., dotychczasowy przedmiot sporu przestał stanowić powód zaprzestania wykonywania przewozów regularnych. Innymi słowy, skład orzekający sądu zgadza się ze stanowiskiem organów, iż od [...] lipca 2007 r., tj. od momentu zmiany na wniosek skarżącego trasy przejazdu w granicach B. "odpadła" dotychczasowa przeszkoda w wykonywaniu przewozów regularnych na trasie B.P. – B., z powodu której skarżący zawiesił wykonywanie przewozów. Z punktu widzenia obowiązków przewoźnika, nie mają znaczenia przyczyny, dla których skarżący wystąpił o zmianę trasy przejazdu w granicach B., jak również powody, dla których pomimo zmiany trasy przejazdu, skarżący nie wznowił wykonywania regularnych przewozów. Argumenty, które skarżący sprecyzował w skardze koncentrują się na ocenie okoliczności mających miejsce przed [...] lipca 2007 r., tj. przed zmianą – na prośbę skarżącego – trasy przejazdu w granicach B. Trzymiesięczny termin niewykonywania przewozów regularnych przez skarżącego, organ obliczył od momentu zmiany trasy przejazdu w granicach B., a nie od chwili początkowej daty zawieszenia przewozów z powodu zaistniałego sporu co do możliwości zatrzymywania się przez autobusy firmy skarżącego na przystanku przy ul. B. (za ul. E.). Z uwagi na zmianę okoliczności faktyczno – prawnych sprawy, nie ma – na etapie oceny zaskarżonej decyzji – możliwości powrotu do kontroli wcześniejszych decyzji wydawanych w stosunku do skarżącego w związku z badaniem dopuszczalności korzystania przez stronę z przystanku przy ul. B. Sytuacja skarżącego jako przewoźnika uległa zmianie z momentem przychylenia się przez organ do wniosku skarżącego o zmianę pierwotnego zezwolenia poprzez określenie nowej trasy przejazdu w granicach B. Skarżący nie podniósł w skardze, w sposób skuteczny, naruszenia przepisu prawa, który stanowił podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, a zarzuty prawne, jakie sformułował, nie znalazły oparcia w okolicznościach sprawy uwidocznionych w materialne zebranym w aktach administracyjnych. Twierdzenia i dowody, które – zdaniem strony – są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, obiektywnie tej istotności nie tworzą, ponieważ dotyczą – jak wcześniej podniesiono – okoliczności sprzed zmiany trasy przejazdu w granicach B. Z punktu widzenia zastosowanej w sprawie normy materialnoprawnej, okoliczności sprawy zostały wyjaśnione należycie. Skarżący nie uprawdopodobnił, iż wznowienie przez niego przewozów według zmienionej trasy przejazdu w granicach B., wiązałyby się z nowymi oskarżeniami pod adresem jego firmy. Te twierdzenia są gołosłowne. Zarzuty skargi nie dotyczące naruszenia art. 24 ust. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, odnoszą się do przepisów, które nie miały zastosowania przy wydawaniu zaskarżonej decyzji i są – jako takie – obojętne dla wyniku sprawy. Reasumując, organ wydający zaskarżoną decyzję nie naruszył prawa zarówno materialnego jak i procesowego, które uzasadniałyby jej uchylenie. Okoliczności przedstawiane przez skarżącego, a jego zdaniem będące główną przyczyną zawieszenia przewozów, bez możliwości ich wznowienia – nie miały zdaniem sądu znaczenia dla zasadniczego rozstrzygnięcia w sprawie. Skarżona decyzja badana pod kątem zgodności z prawem spełnia wszelkie kryteria, zarówno pod względem merytorycznym (materialnoprawnym) jak i procesowym. W tym stanie rzeczy Sąd uznając skargę za nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.