II SA/Bk 502/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2011 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję w punkcie drugim oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] czerwca 2010 r., Nr [...] w punktach pierwszym i trzecim; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje w zakresie opisanym w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Skarga została wywiedziona w następującym stanie faktycznym. W dniu 16 lutego 2010 r. Wójt Gminy K. zawiadomił o wszczęciu postępowania na wniosek D. W. w sprawie odprowadzania wód opadowych z działki sąsiedniej nr 95 i wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Wcześniej D. W. składał szereg pism dotyczących kwestii spływu wody z działki sąsiedzkiej: pisma z dnia [...] sierpnia 2009 r., [...] listopada 2009 r., [...] stycznia 2010 r. W podaniach tych podnosił, że działka sąsiednia nie była działką budowlaną, sąsiad jednak otrzymał pozwolenie na budowę domu, rozpoczął budowę, wyciął drzewa i zniwelował różnicę w wysokości panującą na tej działce o przekroju równi pochyłej, podnosząc poziom swojej działki o ponad 1 metr. W związku z tym podczas opadów woda zalewa jego działkę nr 96, nanosi muł i piach, niszcząc ogród, trawę i kwiaty. D. W. obawia się, że w krótkim czasie zostanie zniszczona stodoła, dom, studnia i powstanie bagno w ogrodzie. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Wójt Gminy K., na podstawie art. 104 kpa i art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. nr 239, poz. 2019 ze zm.): 1. nakazał M. W. - właścicielce działki nr 95 - wykonanie oporowego stabilnego murku betonowego o grubości, np. pustaka betonowego o wysokości ok. 0,60m zakotwiczonego w gruncie po granicy działki 95 i 96 na długości ok. 30 m zaczynając od strony ulicy wiejskiej, 2. nakazał D. W. - właścicielowi działki nr 96 – wykonanie zabezpieczenia z rynien odpływowych lub innego systemu zabezpieczającego spływ wód opadowych z budynku gospodarczego przed szkodą dla działki nr 95. W pkt 3 decyzji określono termin wykonania nałożonych obowiązków. Od powyższej decyzji odwołanie złożył D. W., ponownie opisując sytuację na swoim gruncie i wskazując, że sąsiednia działka to teren o przekroju równi pochyłej o powierzchni glinianej, piaszczystej, żwirowej. W trakcie budowy domu wycięto z niej wiele drzew i niwelowano poziom działki - ciężki sprzęt pracował około tygodnia. Nadto odwołujący się podał, że wcześniej mieszkał tu 30 lat i nie dochodziło do przelewania wody z działki nr 95. D. W. uznał, że sporządzona przez rzeczoznawcę opinia nie jest wnikliwa a proponowane zabezpieczenie ogólnikowe oraz wyraził obawę, że właścicielka działki i tak dokona zabezpieczenia tylko z folii i z piasku. Podniósł, że rzeczoznawca w swojej opinii stwierdził, iż podniesiono poziom działki 95 od 30 do 60 cm a faktycznie poziom tej działki podniesiono o 1 m, z takiej wysokości woda spada z siłą wodospadu. Ponadto zakwestionował wykonanie decyzji w punkcie 2, tj. sporządzenia zabezpieczenia z rynien z budynku gospodarczego w celu ochrony działki 95. Zauważył, że woda z dachu budynku o pow. 85 m2 nie może skutkować zmianą stanu wody na gruncie o powierzchni 4000 m2, ponadto stodoła stoi na przepuszczalnym białym piasku, gdzie woda szybko wsiąka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], uchyliło rozstrzygnięcie I – instancyjne w części dotyczącej pkt 2 i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie, w pozostałym zakresie utrzymało w mocy kwestionowana decyzję. W uzasadnieniu podano, że spór dotyczy zmiany stanu wody na gruncie D. W. nr geod. działki 96, z uwagi na podwyższenie poziomu gruntu na działce sąsiedniej stanowiącej własność M. W. nr geod. działki 95. Podstawę rozstrzygania w niniejszej sprawie stanowi art. 29 ustawy - Prawo wodne. W toku przeprowadzonego postępowania w celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, organ I instancji powołał biegłego rzeczoznawcę ze specjalnością wodno-melioracyjną, który sporządził opinię wraz ze szkicami stanowiącymi załączniki do opinii. W aktach sprawy znajduje się także informacja z wcześniejszych czynności takich jak oględziny: protokół z dnia 10 września 2009 r. w którym zobowiązano M. W. do wykonania zabezpieczenia aby wody opadowe z jej działki nie spływały wraz z piaskiem na grunt sąsiedni oraz kopia decyzji Wójta Gminy K. zezwalającej M. W. na wycięcie 20 drzew na działce nr 95. Organ odwoławczy podał, że z analizy akt sprawy i zgromadzonych dowodów wynika, że przedmiotowe działki nr geod. 95 i 96 położone są w miejscowości R. gm. K. i sąsiadują ze sobą. Opinia biegłego wraz z dołączonymi szkicami, opisuje że ukształtowanie tego terenu, przed zabudowaniem działki nr 95, to rozległe zbocze o nieuregulowanym spływie wód, wody spływały w kierunku ulicy wiejskiej, następnie ulicą, w stronę rzeki K. Obecnie wskutek zabudowy i podwyższenia terenu przez właściciela działki 95, wzdłuż dolnej granicy z działką 96, spływy wód wzrosły niekorzystnie w stosunku do działki nr 96. Dodatkowo wody te unoszą materiał piaszczysto - gliniasty ze świeżo nasypanego, niezadarnionego gruntu. Właściciel działki 95 wykonał zabezpieczenie z płotka w postaci płyt betonowo - ażurowych, jednak nie zabezpiecza to w wystarczającym stopniu działki 96 przed spływem wody. W podsumowaniu biegły ocenił, że teren działki nr 95 został podwyższony o ok. 0,30 m - 0,60 m, a świeżo ułożony piaszczysto - gliniasty grunt spływa w czasie opadów na teren działki nr 96. W celu zabezpieczenia interesów działki nr 96 sugeruje wykonanie oporowego stabilnego murku betonowego o grubości, np. pustaka betonowego o wysokości ok. 0,60 m zakotwiczonego na gruncie po granicy działek nr 95 i 96 od strony ulicy wiejskiej na długości około 30 m. W tym stanie rzeczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zarówno z opinii biegłego jak i protokołu oględzin z dnia 10 września 2009 r. jednoznacznie wynika, że zostały naruszone warunki odpływu wody opadowej ze szkodą dla sąsiedniego gruntu działki nr 96. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w opisach przedstawianych przez D. W., strona przeciwna M. W. nie kwestionowała ustaleń. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, pozostaje do rozstrzygnięcia wyłącznie kwestia wskazania najskuteczniejszego i najprostszego do wykonania sposobu zapobieżenia szkodom. Organ odwoławczy uważa, że w tej kwestii należy oprzeć się na sporządzonej opinii biegłego, gdzie wskazano na czym powinno polegać wybudowanie zabezpieczenia w celu ochrony działki nr 96 przed wodami opadowymi z działki nr 95. W ocenie organu przedstawiona opinia została sporządzona przez wykwalifikowanego specjalistę, który rzetelnie dokonał opisu sytuacji na spornym terenie, ustalił przyczynę zakłócenia stosunków wodnych panujących na działce nr 96. Biegły przy użyciu wiadomości specjalnych z zakresu wodno - melioracyjnych i posiadanego doświadczenia wskazał na sposób rozwiązania powstających szkód. Brak jest w tej sprawie przesłanek do odmowy wiarygodności tego dowodu, strony nie zgłaszały zastrzeżeń, ani innych wniosków dowodowych. Mając powyższe na uwadze Kolegium stanęło na stanowisku, że zaproponowana przez biegłego budowa stabilnego murku, zabezpiecza w sposób wystarczający interesy działki nr 96 D. W. Równocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za zasadne uchylić decyzję i umorzyć postępowanie organu I instancji w zakresie orzeczenia organu w punkcie 2 decyzji. Przedmiotem niniejszego postępowania jest odprowadzanie wód opadowych z działki nr 95, czyli dokonanie zmiany stanu wody na tym gruncie w taki sposób że nastąpiły szkody dla gruntu sąsiedniego. Z akt sprawy nie wynika, by zastały stan faktyczny - wieloletni brak rynien na budynku gospodarczym D. W. doprowadził do zmiany stanu wody na gruncie działki 95. Opinia wskazuje jedynie, że budynek nie jest wyposażony w rynny i wody opadowe spływają bezpośrednio na działkę 95. W ocenie Kolegium brak jest podstaw, aby zobowiązać D. W. do wykonania właściwych urządzeń - rynien odpływowych z budynku gospodarczego przed szkodą dla działki nr 95. Końcowo organ odpowiadając na wyrażone obawy co do prawidłowości wykonania przez M. W. zabezpieczenia, informował, że niewykonanie orzeczenia administracyjnego lub wykonanie niezgodnie z decyzją umożliwia złożenie zawiadomienia o tym fakcie Wójta Gminy K. Wójt jako wierzyciel jest uprawniony do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków wynikających z decyzji organu administracji. Natomiast w przypadku bezczynności wierzyciela (wójta) stronie -jako pomiotowi którego interes faktyczny został naruszony przysługuje skarga do organu wyższego stopnia na bezczynność wierzyciela - art. 5 i 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z decyzją tą nie zgodził się D. W. i wniósł skargę do sądu administracyjnego. W uzasadnieniu podał, że w celu zagrodzenia spływu wody na działkę skarżącego ma być wykonany murek z cementu. Aktualnie w miejscu, gdzie ma być murek posadzono około 60 sztuk drzewek cytrusowych. Skarżący podniósł, że w sprawie powinny być sporządzone przez fachowca plany z obliczeniami ile deszczu spada w ciągu burzy na 1m 2. Nadto skarżący podniósł, że biegły wydając opinię zapomniał o drodze spływu wody z działki nr 95. Uwzględnienie kierunku spływu wody prowadzi do takiego wniosku, że bez względu na to czy będzie zabezpieczenie w postaci murka, woda z działki 95 będzie zawsze spływała na działkę skarżącego. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie Skarżący podniósł, że decyzje organów są nieprecyzyjne, bowiem z nałożonego obowiązku nie wynika konkretnie jaki ma być murek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, w zakresie w jakim nakładają na właścicielkę działki nr 95 obowiązek wykonania oporowego stabilnego murku betonowego o grubości na przykład pustka betonowego, wysokości około 0,60 m, zakotwionego w gruncie po granicy działki nr 95 i 96, na długości około 30 cm, zostały wydane z naruszeniem art. 107 § 1 kpa oraz zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa). Odnośnie naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. zwrócić należy uwagę, że w punkcie 1 sentencji decyzji organu I instancji , utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy, stwierdzono: "Nakazać Pani M. W. – właścicielce działki nr 95 – wykonanie oporowego stabilnego murku betonowego o grubości np. pustaka betonowego o wysokości ok. 0,60 m zakotwionego w gruncie po granicy działki numer 95 i 96 na długości ok. 30 m zaczynając od strony ulicy wiejskiej." Zdaniem Sądu nałożenie przez organy obowiązku przy użyciu zwrotów : około 0,60 m; około 30 m; na przykład z pustaka betonowego, jest nieprecyzyjne, co w konsekwencji mogłoby powodować spór co do zakresu obowiązku na etapie jego wykonywania, i w konsekwencji niemożność jego wyegzekwowania. Z powyższych względów decyzje, wobec braku precyzji co do zakresu obowiązku, należało uznać za naruszające prawo w stopniu mającym wpływ na poprawność rozstrzygnięcia. Jeśli chodzi o naruszenie zasady prawdy obiektywnej to realizacja tej zasady wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji, lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem zastosowania właściwej normy prawa materialnego. Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. nr 239, poz. 2019 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Z brzmienia art. 29 ustawy, wynika ogólny zakaz dokonywania przez właściciela działki jakichkolwiek zmian stanu wody na gruncie oraz kierunku jej spływu ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz obowiązek prawny usunięcia wszelkich przeszkód powstałych na jego działce, jeżeli szkodliwie wpływają ona na grunty sąsiednie. Przepis art. 29 ust.3 ustawy stanowi, że jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Przepis ten przewidujący przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom ma charakter alternatywny, o czym świadczy: "lub", a zatem wybór sposobu przywrócenia naturalnego stanu wód na gruncie zależy od ustaleń organu administracyjnego poczynionych w sprawie. Ratio legis tego przepisu jest wyeliminowanie szkodliwych zmian wprowadzonych na gruncie, a więc organ powinien nakazać taki sposób zapobieżenia szkodom, jaki w okolicznościach danej sprawy będzie najskuteczniejszy i najprostszy do wykonania (vide: wyrok WSA w Lublinie z 22 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/LU 912/07). Obowiązkiem organów w niniejszej sprawie było więc ustalenie czy nastąpiła zmiana stanu wody na działce nr 95, czy zmiana spowodowała zalewanie działki skarżącego, a następnie czy konieczne jest nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego albo wykonanie właściwych urządzeń zapobiegających szkodom. W szczególności organy powinny ustalić, jaki był ostatnio stan wody na gruncie, czy doszło do jego zmiany, czy nastąpiła zmiana kierunku odpływu wody opadowej, a jeśli tak, to z jakiej przyczyny – czy z powodu dokonanych zmian, które szkodliwie wpłynęły na sąsiednie grunty. Ustalenie tych okoliczności wymagało przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego odpowiedniej specjalności z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń. W sprawach o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie i wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne, opinia biegłego jest zasadniczo niezbędna (vide: wyrok WSA z 30 kwietnia 2009 r., II SA/Wr 669/08). Zarówno bowiem ustalenie czy w ogóle nastąpiła zmiana stanu wód na gruncie i czy ta zmiana została wywołana działaniem właściciela gruntu, a także czy spowodowało to szkody, jak i następnie ustalenie sposobu zapobiegania szkodom tj. określenie odpowiednich "urządzeń", do wykonania których organ powinien zobowiązać stronę na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne, przekraczają wiedzę ogólną i wymagają fachowej wiedzy i specjalistycznych wyliczeń. Podkreślić jednocześnie należy, że dowód z opinii biegłego tylko wtedy może stanowić podstawę rozstrzygnięcia, gdy biegły odniósł się do wszystkich zgłaszanych przez strony kwestii - tylko wówczas jego opinia będzie mogła być uznana za wiarygodną. Prawidłowe przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego wymaga zatem od organu prowadzącego postępowanie zapewnienia stronom możliwości zadawania pytań i zgłaszania uwag bezpośrednio biegłemu. Organ powinien zatem przeprowadzić rozprawę administracyjną oraz oględziny z udziałem biegłego i stron. Obowiązek taki wynika z przepisów art. 10 oraz art. 79 § 1 i 2 kpa, które przyznają wprost stronie prawo brania udziału w przeprowadzeniu dowodu, zadawania pytań świadkom, biegłym i pozostałym stronom oraz składania wyjaśnień. W przedmiotowej sprawie wprawdzie organ zlecił właściwemu biegłemu (specjalność wodno - melioracyjna) sporządzenie opinii, to jednak z uwagi na to, że nie zapewnił stronie możliwości bezpośredniego kontaktu z biegłym, sporządzona opinia nie mogła stanowić dostatecznej podstawy do wydania rozstrzygnięcia. Skarżący w odwołaniu od decyzji podnosił, iż opinia nie jest wnikliwa a proponowane zabezpieczenie ogólnikowe oraz wyraził obawę, że właścicielka działki i tak dokona zabezpieczenia tylko z folii i z piasku, bo w miejscu gdzie ma być wykonany murek posadzono około 60 sztuk drzewek cytrusowych. Nadto wskazał, że rzeczoznawca stwierdził, iż podniesiono poziom działki 95 od 30 do 60 cm a faktycznie poziom tej działki podniesiono o 1 m. Kolejne zastrzeżenia do opinii zostały zgłoszone w skardze a mianowicie skarżący podniósł, że w sprawie powinny być sporządzone przez fachowca plany z obliczeniami ile deszczu spada w ciągu burzy na 1m 2. Nadto biegły wydając opinię zapomniał o drodze spływu wody z działki nr 95. Uwzględnienie kierunku spływu wody prowadzi do takiego wniosku, że bez względu na to czy będzie zabezpieczenie w postaci murka, woda z działki 95 będzie zawsze spływała na działkę skarżącego. Pomimo tego organy nie przeprowadziły rozprawy z udziałem biegłego, ani nie przeprowadziły aktualnych oględzin z udziałem stron i biegłego –protokół z oględzin działki skarżącego został sporządzony jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie w dniu 10 września 2009 r. W tej sytuacji do zarzutów skarżącego biegły nie mógł się odnieść. Ogólne sformułowanie organu odwoławczego, że "(...) opinia została sporządzona przez wykwalifikowanego specjalistę, który rzetelnie dokonał opisu sytuacji na spornym terenie, ustalił przyczynę zakłócenia stosunków wodnych panujących na działce nr 96. Biegły przy użyciu wiadomości specjalnych z zakresu wodno - melioracyjnych i posiadanego doświadczenia wskazał na sposób rozwiązania powstających szkód" nie może być uznane za miarodajne w ocenie tej opinii. Tym bardziej, że organ wbrew treści odwołania, stwierdza, że strony nie zgłaszały zastrzeżeń, ani innych wniosków dowodowych. Dlatego też w sytuacji występującej w sprawie niniejszej, nie można jednoznacznie stwierdzić, że nakazanie wykonania oporowego stabilnego murku - niezależnie od wskazanej powyżej nieprecyzyjności tak sformułowanego obowiązku - jest wystarczające do zapobieżenia szkodom na działce należącej do skarżącego. Rozpoznając sprawę ponownie, organ przeprowadzi oględziny działki skarżącego z udziałem stron i biegłego, umożliwi bezpośrednie zadawanie mu pytań i zgłaszanie uwag, a w miarę potrzeby przeprowadzi rozprawę z udziałem stron i biegłego, który ustosunkuje się do zgłaszanych zarzutów. Ponownie orzekając, w przypadku podtrzymania obowiązku wykonania murku oporowego, organ precyzyjnie określi jego parametry i posadowienie. Nie narusza natomiast prawa decyzja Kolegium w punkcie pierwszym, dotyczącym uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w sprawie – odnośnie nałożenia na D. W. obowiązku wykonania zabezpieczenia z rynien odpływowych lub innego systemu zabezpieczającego spływ wód opadowych z jego budynku gospodarczego. Art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne daję podstawę do nakładania obowiązków w przypadku powstania szkody na gruncie sąsiednim, powodowanej zmianami na gruncie sąsiednim. Zatem nie było podstaw by w tym postępowaniu nakładać obowiązki na Skarżącego, gdyż budynek gospodarczy jest posadowiony na jego działce. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylono decyzję organu odwoławczego w pkt 2 oraz decyzję organu I instancji w pkt 1 i 3. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że decyzje w zakresie uchylonym przez Sąd nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.