II SA/Bk 503/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 września 2011 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wnioskiem z dnia 13 marca 2011 r. E. G. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z prośbą o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na zakup żywności, uzasadniając ją brakiem środków własnych oraz tym, że jest osobą samotną w podeszłym wieku i osobą niepełnosprawną. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., działający z upoważnienia Burmistrza Miasta S., na podstawie art. 7, art. 8, art. 16, art. 106 ust. 1, 3, 4, 6, art. 109, art. 110 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. nr 175, poz. 1362 ze zm.) oraz art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. nr 225, poz. 1487), przyznał E. G. świadczenie na zakup żywności w formie niepieniężnej w wysokości 60 złotych jednorazowo w dniu 28 kwietnia 2011 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że rodzina wnioskodawcy jest niepełna i występuje w niej ubóstwo i niepełnosprawność. Dochód składający się z zasiłku stałego w wysokości 351,00 zł, z zasiłku okresowego 271,50 zł oraz zasiłków rodzinnych 159,00 zł wyniósł ogółem 781,50 zł, co na osobę w rodzinie wynosi 260,50 zł (3-osobowa rodzina). W dalszej części uzasadnienia wskazano na przepisy ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywienia", z których wynika, że pomoc w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłków lub żywności może być przyznana, jeżeli dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej tj. 526,50 zł (kryterium dochodowe wynosi 1.053,00 zł), a jednocześnie rodzina własnym staraniem nie jest w stanie go zapewnić. Organ l instancji wskazał, że w roku 2011 na realizację Programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" Ośrodek dysponuje kwotą 78.400,00 zł. W ramach posiadanych środków winien zabezpieczyć środki na pokrycie dożywiania dzieci i młodzieży, osób samotnych, chorych i niepełnosprawnych. Do dnia 31 marca 2011 r. z pomocy takiej skorzystało 25 rodzin na łączną kwotę świadczeń 3.560,00 zł oraz opłacano obiady w szkole dla 110 uczniów na kwotę 17.267,00 zł. Do dnia wydania decyzji wpłynęło do Ośrodka 230 wniosków z czego 1/5 dotyczy realizacji zadań wynikających z programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", dlatego też Ośrodek jest w stanie udzielić pomocy jedynie na częściowe zaspokojenie uzasadnionych potrzeb, a wysokość pomocy uzależniona jest od sytuacji bytowej wnioskodawcy, diagnozowanych potrzeb oraz własnych możliwości i działań podejmowanych w kierunku przezwyciężenia trudnych sytuacji. Wskazano, że na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz dokumentów zebranych w sprawie ustalono, iż rodzina wnioskodawcy spełnia określone ustawowo warunki do udzielenia pomocy w zakresie dożywiania. Udzielając pomocy w formie świadczenia rzeczowego uwzględniono fakt, iż wnioskodawca jest w stanie samodzielnie przygotowywać posiłek we własnym zakresie. Posiada również warunki umożliwiające przygotowywanie gorącego posiłku. Podkreślono, że w bieżącym roku wcześniejszymi decyzjami z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] E. G. otrzymał wsparcie w formie zasiłku celowego na zakup opału w kwocie 250,00 zł oraz z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] przyznano pomoc w formie posiłku w dni nauki szkolnej córce N. G. Średni koszt ponoszony przez Ośrodek za opłacenie posiłków w szkole wynosi 60,00 zł miesięcznie. Ponadto wskazano, że od 2008 r. wnioskodawca korzysta systematycznie z pomocy w formie zasiłków okresowych, a od 2000 r. wypłacany jest mu zasiłek stały. Na powyższą decyzję odwołanie wniósł E. G. i podał, że jego zdaniem zachowanie i postępowanie MOPS jest skandaliczne i ciągle wszystko mu utrudnia. Dochód na osobę i rodzinę jest zawyżony. Jego dochód to 150 zł na osobę a zasiłek stały wynosi 298 zł według decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. W uzasadnieniu podano, że zgodnie z art. 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego " Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w sprawach udzielenia pomocy w zakresie dożywiania z wyłączeniem pomocy określonej w art. 6a, mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące udzielenia świadczeń z pomocy społecznej. Art. 48 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że osoba lub rodzina ma prawo do schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania, jeżeli jest tego pozbawiona. Jak wynika z treści ust. 4 wyżej cytowanego przepisu pomoc doraźna albo okresowa w postaci jednego gorącego posiłku dziennie przysługuje osobie, która własnym staraniem nie może go sobie zapewnić. W celu poprawy poziomu życia osób i rodzin o niskich dochodach ustanowiony został program wieloletni "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" objęty ustawą z dnia 29 grudnia 2005 r. Uwzględniając zatem w pierwszej kolejności zapisy tej ustawy wskazać należy, że zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. c ustawy w ramach Programu realizowane są działania dotyczące zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania osobom i rodzinom, znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Przepis art. 7 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, określając powody powstania trudnych sytuacji życiowych, wymienia wśród nich między innymi niepełnosprawność, ubóstwo, rodzinę niepełną. Z kolei na zasadzie art. 5 ust. 1 ustawy, pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana wskazanym osobom i rodzinom nieodpłatnie, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Stosownie natomiast do § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. nr 25, poz. 186 ze zm.) pomoc w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności przyznawana jest w postaci zasiłku celowego. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy stwierdził, że przyznano świadczenie, które nie mieści się w ustalonych formach w ustawie o ustanowieniu programu wieloletniego " Pomoc państwa w zakresie dożywiania", czyli wydano rozstrzygnięcie bez podstawy prawnej. Dodatkowo zdaniem organu odwoławczego, przyznano świadczenie nie zgodnie z wnioskiem, gdyż E. G. wniósł o udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności. Organ l instancji w uzasadnieniu swojej decyzji nie wskazał przyczyn nieuwzględnienia wniosku o udzielenie pomocy w nim wskazanej. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 kpa, gdyż nie wyjaśnił dokładnie okoliczności faktycznych sprawy, a nadto z naruszeniem wymogów art. 107 § 3 kpa, gdyż nie wskazał w dostateczny sposób w uzasadnieniu decyzji przesłanek przyznania pomocy. Organ administracji publicznej powinien zatem przede wszystkim ustalić czy skarżący wymaga pomocy w zakresie dożywiania w odniesieniu do powyższych przepisów oraz jakiego rodzaju ma to być rzeczywiście pomoc. Poza tym organ l instancji przyznając pomoc w określonej wysokości winien wykazać dokładnie rzeczywiste możliwości finansowe gminy w tym zakresie w odniesieniu do konieczności zaspokojenia potrzeb innych osób korzystających z pomocy społecznej. Z decyzją tą nie zgodził się E. G. i wniósł skargę do sądu administracyjnego. Skarżący podniósł, że domaga się swych praw a z uwagi na to że jest niewygodny, MOPS w S. wszystko mu utrudnia. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego na podstawie której uchylono rozstrzygnięcie I –instancyjne dotyczące przyznania świadczenia na zakup żywności w formie niepieniężnej w wysokości 60 złotych jednorazowo i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jako uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia podano następujące przyczyny: - w sprawie przyznano świadczenie, które nie mieści się w ustalonych formach w ustawie o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywania", czyli wydano rozstrzygnięcie bez podstawy prawnej, - przyznano świadczenie niezgodnie z wnioskiem, który dotyczył udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności, - naruszono przepisy art. 7 i art. 77 § 1 kpa, gdyż nie wyjaśniono dokładnie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i art. 107 § 3 kpa, gdyż nie wskazano w dostateczny sposób w uzasadnieniu decyzji przesłanek przyznania pomocy. Odnośnie dalszego postępowania organ odwoławczy nakazał ustalić czy skarżący wymaga pomocy w zakresie dożywiania oraz jakiego rodzaju ma to być rzeczywiście pomoc a także nakazano wykazać dokładnie rzeczywiste możliwości finansowe gminy. Podstawę procesową tego rozstrzygnięcia, bez wątpienia, stanowił przepis art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z aktualną treścią tego przepisu, obowiązującą od 11 kwietnia 2011 r., a więc w dacie wydania decyzji II – instancyjnej (decyzja z dnia 3 czerwca 2011 r.), organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uprzednie brzmienie tego przepisu było następujące: organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z uzasadnienia projektu zmiany tej regulacji wynika, że zmierza ona do ograniczenia zbyt częstego korzystania z decyzji kasacyjnych przez organy odwoławcze i jej celem jest zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnej (stanowiącej wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy). Wprowadzona nowelizacja zawęża możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym. Ogranicza ją bowiem do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jest to kryterium bardziej uchwytne od dotychczasowego kryterium, tj. wymogu uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie okoliczności wskazane przez organ odwoławczy nie uzasadniają zastosowania regulacji zawartej w art. 138 § 2 kpa. Wniosek skarżącego dotyczył przyznania zasiłku celowego na zakup żywności. Stanowił on podstawę do przeprowadzenia przez organ I instancji, przewidzianego prawem, wywiadu środowiskowego, w wyniku którego ustalono aktualną wysokość dochodu na osobę w rodzinie wnioskodawcy – 260, 50 zł a także jego sytuację rodzinną – rodzina niepełna, trzyosobowa (ojciec i dwójka nieletnich dzieci), mieszkaniową, zawodową i zdrowotną – orzeczona niepełnosprawność na trwałe. W oparciu o te ustalenia, przyznano wnioskodawcy świadczenie na zakup żywności w formie niepieniężnej w wysokości 60 złotych jednorazowo. Wskazaną pomoc oparto o postanowienia ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. nr 225, poz. 1487) oraz przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 175, poz. 1362 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. w ramach Programu są realizowane działania dotyczące w szczególności zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym, w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Pomoc ta może być przyznana, jeżeli dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej – art. 5 ust. 1 ustawy. Przedstawione unormowania ustawowe znajdują rozwinięcie w postanowieniach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. nr 25, poz. 186 ze zm.). Stosowanie do postanowień § 6 tego rozporządzenia pomoc w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności a także pomoc w formie świadczenia rzeczowego, jest przyznawana w przypadku braku możliwości zapewnienia posiłku lub gdy przyznanie pomocy w formie posiłku byłoby nieuzasadnione z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną. Według art. 7 ustawy do udzielania pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej, dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Oznacza to, że przepisy ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" wpisują się w ramy szeroko pojętej pomocy społecznej, udzielanej ze środków publicznych. Są one przepisami odrębnymi w stosunku do przepisów ustawy o pomocy społecznej, co – stosownie do treści art. 7 ustawy, należy rozumieć w ten sposób, iż mają one charakter szczególny – dookreślający regulację dotyczącą przyznawania pomocy w zakresie dożywiania. Z powyższej regulacji wynika, że przyznanie pomocy do dożywianie uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego oraz wykazania dysfunkcji życiowej. Są to okoliczności, które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej i w związku z tym zgodnie z treścią art. 7 i art. 77 § 1 kpa powinny być ustalone przez organ. Ustalenia w tym zakresie zostały poczynione przez organ I instnacji, wyliczono wysokość dochodu na osobę w rodzinie wnioskodawcy oraz ustalono, że ma on orzeczoną niepełnosprawność na trwałe. Oznacza to, że brak było podstaw do wydawania decyzji kasacyjnej z tego powodu, że naruszono przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wszystkie okoliczności mające znaczenie prawne zostały ustalone. Także uzasadnienie organu I instancji nie narusza art. 107 § 3 kpa, albowiem co charakterystyczne dla decyzji uznaniowych, z jednej strony zawiera analizę sytuacji materialnej oraz potrzeb strony, z drugiej własne możliwości finansowe organu. Kwestią sporną pozostaje to w jakiej formie powinna być przyznana pomoc. Organ odwoławczy podnosi po pierwsze, że świadczenie udzielono niezgodnie z wnioskiem, który dotyczył udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności, czyli przyznania świadczenia pieniężnego a nie świadczenia niepieniężnego w formie talonu, po wtóre podnosi, że przyznanie pomocy w formie talonu na zakup żywności nie mieści się w ustalonych formach w ustawie o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywania", co oznacza, że rozstrzygnięcie wydano bez podstawy prawnej. Odnosząc się do powyższego podać należy, że wobec stwierdzenia przyczyny nieważności w postaci wydania rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej organ odwoławczy winien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji – art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Niemniej jednak, w ocenie Sądu, mając na uwadze istotę pomocy społecznej, wskazana podstawa nieważności nie zachodzi. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W myśl art. 3 tej ustawy służy ona wspieraniu osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwieniu im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (ust. 1), natomiast rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 3 i 4). Zadaniem pomocy społecznej jest bowiem zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (ust. 2). Reasumując stwierdzić należy, że pomoc społeczna ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia się i integracji społecznej, a udzielane świadczenia winny być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy. Jej przyznanie jest zależne od całokształtu sytuacji życiowej osoby bądź rodziny ubiegającej się o jej przyznanie, a także zakresu środków przeznaczonych na ten cel. Organy pomocy społecznej realizując postanowienia Programu mogą udzielić pomocy w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Istotą tej pomocy jest wsparcie osób potrzebujących w zakresie dożywiania. Dlatego też, w ocenie Sądu, wykładnia zawężająca formy pomocy jedynie do tych enumeratywnie wskazanych w ustawie jest niedopuszczalna. Powinna być bowiem dopuszczona każda forma pomocy, która zmierza do zapewnienia dożywienia. Przyznany talon jest niczym innym jak świadczeniem rzeczowym, którego realizacja ma służyć dożywieniu rodziny wnioskodawcy. Argument organu odwoławczego dotyczący tego, że rozstrzygnięto niezgodnie z wnioskiem który dotyczył przyznania zasiłku celowego czyli świadczenia pieniężnego a nie talonu nie zasługuje na uwzględnienie. Wniosek został sformułowany w następujący sposób "Proszę o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności". Z treści tego wniosku bezspornie wynika, że zgłoszona potrzeba dotyczy dożywienia. Pomoc w tym zakresie została przyznana a jej forma została podyktowana sytuacją korzystającego z pomocy. Konkludując podać należy, że w sprawie bez wątpienia brak było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, dlatego też rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy wyda decyzję merytoryczną. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. W pkt 2 wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 ww. ustawy.