II SA/Bk 503/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 października 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Białymstoku na uchwałę Rady Miejskiej w Supraślu z dnia 24 lutego 2022 r. nr XXXVI/435/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczej straży pożarnej, którzy uczestniczyli w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miejska w Supraślu w dniu 24 lutego 2022 r. podjęła uchwałę nr XXXIV/435/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczyli w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę. W § 1 ust. 1 uchwały ustalono ekwiwalent pieniężny przysługujący strażakom ratownikom Ochotniczych Straży Pożarnych Gminy Supraśl za każdą rozpoczętą godzinę udziału w: 1) działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej w wysokości 32,00 zł; 2) szkoleniu lub ćwiczeniu w wysokości 16,00 zł. W § 4 wskazano, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Prokurator Rejonowy w Białymstoku zaskarżył powyższą uchwałę w całości zarzucając jej istotne naruszenie prawa: (-) 15 ust. 1a i ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021r. o ochotniczych strażach pożarnych (tj. Dz. U. 2023, poz. 40 z późn. zm., dalej w skrócie: "u.o.s.p.") w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym poprzez ustalenie w § 1 zaskarżonej uchwały, że ekwiwalent pieniężny przysługuje strażakom ratownikom Ochotniczych Straży Pożarnych Gminy Supraśl za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej (§ 1 pkt 1), szkoleniu lub ćwiczeniu (§ 1 pkt 2), podczas gdy ekwiwalent pieniężny otrzymuje nie tylko określony powyżej strażak ratownik OSP, ale również kandydat na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 i strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art, 3 pkt 7 - stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych, a ponadto poprzez istotnie naruszający przepis prawa; (-) art. 15 ust. 2 u.o.s.p. sposób naliczania ekwiwalentu pieniężnego bez wskazania jego naliczenia "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", przez co należy rozumieć, ustalenie ekwiwalentu w stawce godzinowej z oznaczeniem momentu rozpoczęcia naliczania godzin, za które przysługuje, a nie "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w, jak ma to miejsce w zaskarżonej uchwale działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej (§ 1 pkt 1), szkoleniu lub ćwiczeniu " (§ 1 pkt 2). Wskazując na powyższe naruszenia prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Supraślu wniosła o oddalenie skargi jako całkowicie niezasadnej. Rada podkreśliła, że przepis art. 15 ust. 1a ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U z 2024r. poz, 233) został dodany przez art. 1 pkt 7 lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023r. poz. 1560) - w ten sposób, iż po ust. 1 dodano ust. 1a w brzmieniu: "1a. Ekwiwalent pieniężny otrzymują również: 1) kandydat na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1, 2) strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 - stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych." Dodany przepis art. 15 ust. 1a ustawy o ochotniczych strażach pożarnych wszedł w życie 8 września 2023r., w więc – jak podkreślił organ - w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały tj. 24 lutego 2022r. - nie obowiązywał. Rada podejmując przedmiotową uchwałę w 2022 roku nie mogła więc w jej treści uwzględnić zapisów nie istniejącego przepisu, który wszedł w życie dopiero w 2023 roku, a w konsekwencji w oczywisty sposób niezasadny jest zarzut Skarżącego zakresie rzekomego zawężenia kręgu podmiotów, którym od 8 września 2023r. przysługuje ekwiwalent poprzez pominięcie, jako osób uprawnionych do ekwiwalentu: kandydata na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1, oraz strażaka ratownika OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 u.o.s.p Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 15 ust. 2 u.o.s.p. poprzez sposób naliczania ekwiwalentu, organ wyjaśnił, że wskazanie w zaskarżonej uchwale, że ekwiwalent przysługuje za każdą rozpoczętą godzinę nie jest sprzeczne z art. 15 ust. 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, nie stanowi modyfikacji przepisu kompetencyjnego, nie prowadzi do wątpliwości interpretacyjnych, ani do sporów, jak liczyć należy ekwiwalent i nie narusza wskazanych w skardze przepisów Konstytucji. Obligatoryjnym elementem uchwały podejmowanej przez radę gminy na podstawie ww. przepisu jest bowiem ustalenie wysokości tego ekwiwalentu (art. 15 ust. 2 zd. 2 ustawy). Wysokość ekwiwalentu została przez organ w uchwale podana. Pominięcie zaś w skarżonej uchwale słów "od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej" nie stanowi istotnego naruszenia prawa, bowiem ustawodawca doprecyzował moment, od którego naliczany jest przedmiotowy ekwiwalent pieniężny i zapisy przedmiotowej uchwały nie są z nim sprzeczne. Pozostawienie zatem uchwały w takim brzmieniu w obrocie prawnym, wbrew stanowisku Prokuratora, nie powinno prowadzić do sporów w zakresie wskazania od jakiego momentu naliczany ma być ekwiwalent, zastosowanie bowiem znajdzie stosowny zapis art. 15 ust. 2 zd. 2 ustawy określony w podstawach prawnych uchwały. Uchwała nie wskazuje innego momentu rozpoczęcia naliczania ekwiwalentu. W ocenie organu w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z wyraźną sprzecznością zaskarżonej uchwały z określonym przepisem prawa, co oznacza, że pozostawienie tego aktu w obrocie prawnym nie kłóci się z ideą demokratycznego państwa prawnego. Tymczasem o stwierdzeniu nieważności uchwały można mówić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonymi przepisami prawa i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zachodzi, o czym podobnie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 17 stycznia 2024 r. sygn. akt. III SA/Po 758/23. W trakcie rozprawy 22 października 2024 r. prokurator zmodyfikował treść skargi w ten sposób, że odstąpił od zarzutu naruszenia art. 15 ust. 1a ustawy, gdyż w momencie podejmowania uchwały przepis ten nie obowiązywał. Pozostałe zarzuty podtrzymał wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.), obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy wyznaczają przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 721, dalej jako: u.s.g.). O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.). Z mocy art. 86 u.s.g. organem nadzoru jest wojewoda. Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia ich doręczenia (art. 93 ust. 1 u.s.g.). Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały lub zarządzenia. Wojewoda może bowiem zaskarżyć je do sądu administracyjnego, który dokona ich kontroli co do zgodności z prawem. Jednak okoliczność, że w przedmiotowej sprawie, organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego i nie wniósł skargi do sądu administracyjnego nie oznacza zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Legitymację skargową do zaskarżenia aktu prawa miejscowego do sądu administracyjnego posiada prokurator, który nie jest związany żadnym terminem (art. 8 § 1 w zw. z art. 53 § 3 p.p.s.a.). Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. W myśl art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1 zd. pierwsze), jednakże w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Przepis art. 94 u.s.g. stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem (ust. 2). Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, pub. OSS 1988, Nr 3, poz. 79; z 8 lutego 1996 r., II SA/Gd 327/95, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej w skrócie: "CBOSA"). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (por: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r.; z 8 lutego 1996 r., z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12, CBOSA). Dokonana przez Sąd kontrola tej uchwały wykazała, że jest ona dotknięta istotnymi naruszeniami prawa wskazanymi w skardze. Należy podkreślić, że zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który ją ustanowił – art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Natomiast w art. 94 Konstytucja RP wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. To zatem ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów rangi ustawowej. Za niedopuszczalne uznać należy zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak i regulowanie tego, co zostało już uregulowane w ustawie, bądź modyfikowanie przepisu ustawowego. Każde zatem unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice normy kompetencyjnej do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego. Podstawę kompetencyjną zaskarżonej uchwały stanowi art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych w ówczesnym brzmieniu (Dz. U. z 2021 r. poz. 2490, dalej: u.o.s.p.). Zgodnie z art. 15 ust. 1 tej ustawy strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Stosownie zaś do postanowień art. 15 ust. 2 wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy uwzględnić należy zarzut prokuratora dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 u.o.s.p., w zakresie sposobu naliczania ekwiwalentu pieniężnego bez wskazania jego naliczenia "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Jak wskazano już wyżej przepisy art. 15 ust. 1 i ust. 2 analizowanej ustawy uprawniają radę gminy (miasta) od ustalenia ekwiwalentu pieniężnego "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". W treści zaskarżonej uchwały (§ 1 pkt 1) przyznano natomiast ekwiwalent "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej". Podobnie redakcja przepisu § 1 pkt 2 zakwestionowanej uchwały wskazuje, że system "rozpoczętej godziny" odnosi się również do naliczania ekwiwalentu za udział w szkoleniu i ćwiczeniu. Wbrew, twierdzeniom organu zawartym w odpowiedzi na skargę, nie jest to unormowanie prawidłowe i zasadne. Nie budzi bowiem wątpliwości, że zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin (miast) na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (ustawy kompetencyjnej), zmieniając wprowadzoną omówionym przepisem zasadę. Ponadto, na co trafnie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 września 2023r. (sygn. akt III OSK 2588/22, CBOSA), ustawodawca w treści art. 15 ust. 1 u.o.s.p. nie posłużył się terminem "udział" lecz terminem "uczestnictwo". Skorzystanie w uchwale z terminu innego niż ustawowy, dla określenia działania, które ten termin ustawowy definiuje rodzi niebezpieczeństwo, że przy realizacji prawa do ekwiwalentu, poprzez naliczenie jego wysokości będzie mu nadawana inna treść od ustawowej, in concreto, że "udział w działaniu ratowniczym" nie będzie rozumiany, jako "uczestnictwo w działaniu ratowniczym" od momentu zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Tak więc zakwestionowane przepisy uchwały uznać należy za niezgodne z ustawą kompetencyjną, a pozostawienie aktu w obecnym brzmieniu w obrocie prawnym może prowadzić, pomimo deklarowanego w odpowiedzi na skargę ich braku, do sporów dotyczących liczenia należnego dla strażaka ratownika OSP ekwiwalentu. Możliwe byłyby również rozbieżności co do tego, od jakiego mementu ekwiwalent powinien być naliczany np. od zgłoszenia wyjazdu, zgłoszenia gotowości czy pojawienia się w jednostce OSP. Tymczasem, co trzeba wyraźnie podkreślić, podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jeżeli więc organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, a z taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie, to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu (wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lipca 2011r. sygn. akt II SA/Wr 230/11, wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 484/18, CBOSA). Podzielając zatem stanowisko skargi Prokuratora, Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona uchwała została sporządzona z przekroczeniem delegacji ustawowej. Jak już to wyżej podkreślono, treść uchwały powinna bezwzględnie odpowiadać delegacji ustawowej. Wszelkie zatem odstępstwa od katalogu przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości lub w części. Sąd stwierdził nieważność całej uchwały, gdyż wyeliminowanie jedynie części zapisów uchwały wpłynęłoby na jej integralność. Uchwała składa się tylko z czterech jednostek redakcyjnych. Pozostawienie zatem w obrocie prawnym niezaskarżonej części uchwały nie ma racji bytu, gdyż po wyeliminowaniu tylko zaskarżonych zapisów nie można im nadać żadnej treści prawnej. Dla oceny zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały nie mogła też mieć znaczenia podniesiona przez organ okoliczność, że w innej sprawie, dotyczącej ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczej straży pożarnej, WSA w Poznaniu wyrokiem z 17 stycznia 2024 r. sygn. akt III SA/Po 758/23 oddalił skargę. Jest to bowiem orzeczenie zapadłe w innej sprawie sądowoadministracyjnej i nawet jeśli jest ona podobna, to przywołany wyrok nie wiąże Sądu w tej sprawie Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny Białymstoku, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, o czym orzeczono w sentencji.