II SA/Bk 506/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 października 2019 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Wójt Gminy Ł. ustalił R. O. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanymi garażami wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (przyłącze energetyczne, wodociągowe oraz szczelny zbiornik na ścieki bytowe o pojemności do 10 m3), przewidzianych do realizacji na terenie obejmującym działkę nr [...], położonym we wsi S., w gminie Ł. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2019 r. R. O.i zwrócił się do Wójta Gminy Ł. o zmianę ww. decyzji przez zwiększenie powierzchni zabudowy pojedynczego budynku do 200 m2. Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. organ zwrócił się do wnioskodawcy o uzupełnienie wniosku z uwzględnieniem treści art. 111 § 1 k.p.a., art. 113 § 1 k.p.a. oraz o art. 154 k.p.a., wskazując, że nieuzupełnienie ww. braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Organ pouczył wnioskodawcę o treści ww. przepisów oraz poinformował, że wystąpi do pozostałych stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy, o złożenie pisemnego oświadczenia wyrażającego stanowisko w przedmiocie zmiany ww. decyzji. Odpowiadając na ww. pismo, wnioskodawca wskazał w piśmie z [...] lutego 2019 r., że składa wniosek o przywrócenie powierzchni zabudowy, jak w złożonym przez niego wniosku z dnia [...] lutego 2009 r., który zainicjował postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wezwaniem z dnia [...] marca 2019 r. organ wezwał M.K., M.Z.K., S.F. oraz P. Zarząd Dróg Wojewódzkich w B. do udziału w postępowaniu i złożenia, w terminie 7 dni, pisemnych oświadczeń w ww. przedmiocie. Jedynie S.F., działający przez pełnomocnika tj. G.F., złożył pisemne oświadczenie o wyrażeniu zgody na zmianę decyzji ustalającej warunki zabudowy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Wójt Gminy Ł. odmówił zmiany własnej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...].W uzasadnieniu organ wskazał, że przeprowadzona analiza akt sprawy wykazała, że zmiana wydanej decyzji o warunkach zabudowy jest prawnie niedopuszczalna, ze względu na brak zgody wszystkich stron postępowania, wymaganej art. 155 k.p.a. Organ wyjaśnił, że wezwał strony postępowania o złożenie pisemnego oświadczenia w przedmiotowej sprawie, wyznaczając na dokonanie czynności termin 7 dni od daty otrzymania wezwania, jednak nie wszystkie strony wyraziły zgodę na zmianę decyzji w sposób opisany w wezwaniu. Organ biorąc pod uwagę fakt, że zgoda stron musi być udzielona wyraźnie i nie może być domniemana, orzekł więc o odmowie dokonania zmiany decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania R. O. od decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy ww. decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem o charakterze nadzwyczajnym, a jego przedmiotem nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ odwoławczy podzielił pogląd Wójta Gminy Ł., że decyzja o warunkach zabudowy jest aktem prawnym, na mocy której prawo nabył nie tylko inwestor, ale również sąsiedzi, którzy zyskali gwarancję, że w projekcie budowlanym nie zostaną przekroczone parametry z niej wynikające, w związku z tym wymagane było uzyskanie ich zgody na zmianę przedmiotowej decyzji, której nie uzyskano od wszystkich. Kolegium rozważyło także pogląd, że brak ww. zgody nie musiał być w przedmiotowej sprawie przesądzający, bowiem nie można innych niż inwestor uczestników postępowania, uznawać jako tych, o których prawach lub obowiązkach orzekła decyzja ustalająca warunki zabudowy. Zważywszy przy tym na szczególne zasady wydawania decyzji o warunkach zabudowy, Kolegium wskazało na brak uznaniowości we wprowadzaniu jakichkolwiek zmian w takiej decyzji, bowiem przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sprzeciwiają się określeniu nowych wymagań dla zabudowy objętej wnioskiem, w trybie zmiany ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, tym bardziej jeśli są on inne niż te wynikające z analizy urbanistycznej, przeprowadzonej we właściwym trybie. Uznając, że decyzja ustalająca warunki zabudowy ma charakter decyzji związanej, tj. wyłączającej swobodę ustalania parametrów zabudowy, Kolegium stwierdziło, że nie jest dopuszczalne uznaniowe wprowadzanie zmiany dla któregokolwiek z parametrów określonych w decyzji, uzasadnione wyłącznie interesem inwestora, odmiennym od wymagań wynikających z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Byłoby to bowiem równoznaczne z określeniem wymagań zabudowy w oderwaniu od wynikającej z przepisów szczególnych procedury ich ustalania. Skargę na ww. decyzję wywiódł do tut. Sądu R. O., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazał, że organ I instancji, wbrew jego wnioskowi o ustalenie warunków zabudowy, zmniejszył powierzchnię zabudowy z 200 m2 do 170 m2, wydając decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. Skarżący wskazał, że po wystąpieniu z drugim wnioskiem na zabudowę tej samej działki, organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], w której ustalił powierzchnię zabudowy na 200 m2, jednakże decyzja ta nie została uznana przez Starostę Ł. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego o powierzchni zabudowy wynoszącej 200 m2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd, z punktu widzenia kryterium legalności jest decyzja wydana w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tj. w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej powoływana jako: "k.p.a."). Zgodnie z tym przepisem, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W tym miejscu podkreślić należy, że postępowanie prowadzone w omawianym trybie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym. Jego przedmiotem nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, lecz weryfikacja decyzji ostatecznych poprzez badanie czy zachodzą przesłanki określone w tym przepisie. Jak słusznie zauważa Kolegium przedmiotem postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest nowa sprawa, która może doprowadzić do zmiany ukształtowanych już praw i obowiązków, to jednakże w trybie tym nie można upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznana sprawy zakończonej ostateczną decyzja administracyjną W okolicznościach niniejszej sprawy żądanie zmiany w powyższym trybie dotyczyło ostatecznej decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] wydanej w sprawie określenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanymi garażami wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (przyłącze energetyczne, wodociągowe oraz szczelny zbiornik na ścieki bytowe o pojemności do 10 m3). Skarżący wnioskował o zmianę ww. decyzji poprzez zwiększenie parametru dotyczącego powierzchni zabudowy pojedynczego budynku ze 170 m2 do 200 m2. Rozpoznając wniosek w powyższym zakresie organy obu instancji uznały, że jest on niedopuszczalny, gdyż w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniały przesłanki, o których mowa wyżej. Stanowisko to Sąd w składzie obecnym w pełni aprobuje, albowiem odpowiada ono prawu. Przede wszystkim podzielić należy pogląd organów co do charakteru decyzji podlegającej zmianie, co ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pięciu punktach ustępu 1 – go. Sposób zaś ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został ściśle określony w wydanym z upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W szczególności przepis § 3 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 -5 ustawy. Skoro więc określenie wymagań dla zabudowy objętej wnioskiem skarżącego, w tym powierzchni zabudowy, następuje w decyzji wydanej w oparciu o normy prawne bezwzględnie obowiązujące, tj. wyłączające swobodę ustalania parametrów zabudowy, to trafne jest stanowisko organu odwoławczego, że nie jest dopuszczalne uznaniowe wprowadzenie zmiany dla któregokolwiek z wymagań, uzasadnione wyłącznie interesem inwestora. Zmiana określonych w decyzji o warunkach zabudowy parametrów zabudowy uzasadniona potrzebą inwestora odmienną od wymagań wynikających z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, byłaby bowiem równoznaczna z określeniem wymagań zabudowy w oderwaniu od wynikającej z przepisów szczególnych procedury ich ustalania. W konsekwencji powyższego nie budzi wątpliwości twierdzenie organu odwoławczego, że decyzje w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie są decyzjami uznaniowymi, a będąc decyzjami związanymi nie dają organom żadnego luzu decyzyjnego. Powyższy pogląd, że przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie w odniesieniu do decyzji o charakterze uznaniowym, a nie do decyzji tzw. związanych, wydawanych w oparciu o przepisy nie dające organowi żadnego luzu decyzyjnego jest ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (vide: między innymi wyrok WSA w Warszawie z 4.11.2008r. sygn. VI SA/Wa 1614/08, wyrok NSA z 28.01.2007r. sygn. II OSK 232/06). Sąd podziela również stanowisko organu odwoławczego, że brak zgody innych niż wnioskodawca (inwestor) stron postępowania administracyjnego o warunki zabudowy na zmianę decyzji w sprawie warunków zabudowy nie musiał być przesądzający, albowiem nie można innych niż inwestor uczestników takiego postępowania uznawać jako tych, o których prawach lub obowiązkach orzekła decyzja, to jednak nawet przy zaaprobowaniu tego poglądu nie można byłoby orzec o wnioskowanej zmianie decyzji ze względu na wyżej przedstawione szczególne zasady wydawania decyzji o warunkach zabudowy, które nie pozostawiają organowi decyzyjnemu na jakiegokolwiek luzu decyzyjny, a w konsekwencji na uznaniowe wprowadzenie jakichkolwiek zmian do decyzji. Innymi słowami skład orzekający stoi na stanowisku, że szczególne przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sprzeciwiają się określeniu w trybie zmiany decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy, na nowo i w inny niż wynikający z analizy sposób, wymagań dla zabudowy objętej wnioskiem. Takie stanowisko zostało zaprezentowane już przez tutejszy Sąd między innymi w wyroku z dnia 14 września 2017 r. o sygn. II SA/Bk 457/17 wydanym w podobnej sprawie skarżącego, w której wnioskował on o zmianę tej samej, opisanej na wstępie decyzji z dnia 17 lipca 2009 r. o warunkach zabudowy, jednakże w zakresie zmiany wysokości budynków oraz geometrii dachu. Z wyżej przedstawionych przyczyn zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego. W niniejszej sprawy nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności, mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 k.p.a., organ odwoławczy w sposób wyczerpujący uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie, odwołując się do obowiązujących regulacji prawnych. Wyrażone w tym zakresie stanowisko, nie może być uznane za nieprawidłowe z tego jedynie powodu, że pozostaje odmienne od oczekiwań strony skarżącej. W tym stanie rzeczy Sąd uznając skargę za nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.