II SA/Bk 509/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.),, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2007 r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów państwowej inspekcji sanitarnej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2007r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] kwietnia 2007r. nr [...] odmawiającą wpisu do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej zakładu – stacji paliw "[...]" w O. prowadzonej przez P. R. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: W dniu 12 lutego 2007r do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w S. wpłynął wniosek P. R. o zatwierdzenie i wpis do rejestru zakładu sprzedaży piwa butelkowego i puszkowego na wynos zlokalizowanego w budynku obsługi stacji paliw "[...]" w O. W związku z w/w wnioskiem zostały przeprowadzone oględziny w siedzibie zakładu w wyniku których stwierdzono nieprawidłowości polegające na tym, że: zamontowana umywalka nie posiada baterii oraz odprowadzenia wody zużytej, WC tylko zewnętrzne, nieskanalizowane. Wobec powyższego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. w dniu [...] lutego 2007r wydał decyzję nr [...], w której odmówił zatwierdzenia i wpisu do rejestru podmiotów działających na rynku spożywczym z uwagi na brak dostępu do ubikacji spłukiwanej wodą podłączonej do sprawnego systemu kanalizacyjnego oraz brak możliwości mycia rąk pod bieżąca ciepłą i zimną wodą. P. R. odwołał się od powyższej decyzji. Organ odwoławczy, po analizie przedłożonych akt sprawy stwierdził, iż organ I instancji naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez nie zastosowanie art. 10 § 1 kpa w związku z czym uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W wyniku przeprowadzonego ponownie postępowania wyjaśniającego, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. nie znalazł podstaw do zmiany decyzji z dnia [...] lutego 2007r. nr [...] odmawiającej zatwierdzenia i wpisu do rejestru podmiotów działających na rynku spożywczym, ani też do odroczenia wydania nowej decyzji na okres 3 miesięcy w związku z oświadczeniem strony zobowiązującym, iż "w ciągu trzech miesięcy od uzyskania koncesji wykona łazienkę z zimną i ciepłą wodą i ubikację z odpływem do szamba". Kontrola sanitarna przeprowadzona ponownie w obecności strony w obiekcie [...] w dniu 23 marca 2007r potwierdziła stwierdzony wcześniej stan faktyczny, a mianowicie, że w pomieszczeniu zamontowana jest umywalka bez baterii, odprowadzenie ścieków następuje do odkrytego wiadra; nie ma możliwości mycia rąk w ciepłej wodzie, dla personelu wyznaczono WC zewnętrzne, drewniane, bez umywalki do mycia rąk, nieskanalizowane. Strona nie zakwestionowała powyższych ustaleń, przedkładając jednocześnie deklarację korzystania z ubikacji spłukiwanej wodą i możliwości mycia rąk pod bieżącą zimną lub ciepłą wodą w domu sąsiada – S. J., który wyraził na to zgodę w swoim oświadczeniu. Stanowisko organu I instancji znalazło odzwierciedlenie w decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007r ponownie odmawiającej wpisu do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Od w/w decyzji strona wniosła odwołanie zarzucając: 1. nadinterpretację ust 3, 4 Rozdziału I Załącznika II do rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie higieny środków spożywczych, 2. narażenie na koszty badania kału, zakupu półek uzależniając od tego pozytywną decyzję, 3. nierówne traktowanie podmiotów gospodarczych prowadzących sprzedaż środków spożywczych na stacjach benzynowych przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. Organ II instancji decyzją z dnia z dnia [...] maja 2007r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i zważył co następuje: Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2006 r., nr 171, póz. 1250) podmioty działające na rynku spożywczym obowiązane są przestrzegać w zakładach wymagań higienicznych określonych w rozporządzeniu (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r w sprawie higieny środków spożywczych (Dz.Urz. WE L 139 z 30 kwietnia 2004r, str. 55; Dz. U. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 13, t. 34, str 319). Spełnienie powyższego wymogu jest warunkiem koniecznym i determinuje możliwość uzyskania zatwierdzenia i wpisu do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zgodnie bowiem z art. 31 ust. 2 lit c rozporządzenia nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.Urz. WE L 191 z 30 kwietnia 2004r str. 1; Dz. U. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 45, str 200), właściwy organ zatwierdza zakład jedynie wtedy, gdy podmiot prowadzący przedsiębiorstwo żywnościowe wykaże, iż spełnia wszystkie, odpowiednie wymagania prawa żywnościowego, gwarantujące właściwe warunki produkcji i sprzedaży żywności. Organ podniósł, że w art. 31 ust 2 lit d w/w rozporządzenia nr 882/2004 ustawodawca przewiduje możliwość warunkowego zatwierdzenia zakładu przez organ w przypadku, gdy w dniu kontroli przeprowadzonej po wniosku o zatwierdzenie, przedmiotowy obiekt nie wykazuje jeszcze zgodności ze wszystkimi wymaganiami przewidzianymi dla tego typu zakładu w przepisach prawnych. Jednak warunkiem, od którego nie ma odstępstw jest konieczność zapewnienia wymagań podstawowych w zakresie infrastruktury i wyposażenia, które dla pomieszczeń żywnościowych określa Rozdział I załącznika II Rozporządzenia (WE) nr 852/2004. W sprawie bezspornym jest, iż strona postępowania – P.R. podlega definicji "podmiotu działającego na rynku spożywczym" zdefiniowanym w art. 3 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002r. (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463), z uwagi na fakt wprowadzania do obrotu napoju alkoholowego (piwa butelkowego i puszkowego) mieszczącego się w terminie "środek spożywczy" określonym w art. 3 w/w rozporządzenia nr 178/2002. W ocenie organu odwoławczego brak ubikacji spłukiwanej wodą podłączonej do sprawnego systemu kanalizacyjnego oraz brak możliwości mycia rąk pod bieżącą zimną i ciepłą wodą nie odpowiada dyspozycji ust. 3 i 4 Rozdziału I Załącznika II Rozporządzenia (WE) nr 852/2004. Wymagań określonych w tym załączniku nie spełniła zamontowana w pomieszczeniu sprzedaży piwa umywalka bez podłączenia, jak również zewnętrzne drewniane WC, nieskanalizowane. Organ II instancji podniósł przy tym, iż wymagania higieniczno-sanitarne określone w Rozdziale I załącznika II dotyczą pomieszczeń żywnościowych (w tym pomieszczeń sprzedaży żywności), tak więc odrzucić należy argumentację strony, iż "w przepisie nie jest napisane, że sanitariat musi być w tym samym obiekcie". W opinii organu, użyte przez ustawodawcę sformułowanie "musi być dostępna..." odnosi się stricte do pomieszczeń żywnościowych (tu: budynku, w którym prowadzona jest sprzedaż piwa) i jednoznacznie wskazuje na konieczność ich wyposażenia w umywalki i ubikacje, pozostawiając dowolność jedynie w kwestii ilości i usytuowania. Skutkiem powyższego, proponowane przez stronę rozwiązanie polegające na możliwości korzystania z pomieszczeń sanitarnych należących do sąsiada, znajdujących się w odrębnym budynku, umiejscowionym na sąsiedniej działce nie zasługuje na aprobatę. Organ końcowo podniósł, że zarzut strony dotyczący nierównego traktowania podmiotów gospodarczych, nie znajduje uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym. Niezasadny jest również zarzut strony, iż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. "naraził ją na koszty badania kału", gdyż warunkiem conditio sine qua non (koniecznym) przy rozpoczynaniu działalności związanej z produkcją bądź sprzedażą żywności jest uzyskanie przez osobę pracująca w styczności z żywnością orzeczenia lekarskiego do celów sanitarno-epidemiologicznych potwierdzającego brak przeciwwskazań do wykonywania prac, przy wykonywaniu których istnieje możliwość przeniesienia zakażenia na inne osoby. Wymaganie takie egzekwuje art. 59 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Od w/w decyzji P. R. wniósł skargę do sądu administracyjnego zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. ust. 3 i 4 Rozdziału II (WE) nr 852/2004 poprzez uznanie, iż sformułowanie "musi być dostępna" oznacza, iż w pomieszczeniu, w którym sprzedaje się produkty żywnościowe musi znajdować się odpowiednia ilość ubikacji spłukiwanych wodą, podłączonych do sprawnego systemu kanalizacyjnego oraz odpowiednia liczba umywalek, właściwie usytuowanych i przeznaczonych do mycia rąk, w sytuacji, gdy literalna interpretacja wyrażenia "dostępna" prowadzi do wniosków odmiennych. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zarzuty i argumenty skargi nie podważają legalności zaskarżonej decyzji. Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (DZ.U. nr 171, poz. 1225) podmioty działające na rynku spożywczym są obowiązane przestrzegać w zakładach wymagań higienicznych określonych w rozporządzeniu nr 852/2004. Pod pojęciem podmiotu działającego na rynku spożywczym należy rozumieć osoby fizyczne lub prawne odpowiedzialne za spełnienie wymogów prawa żywnościowego w przedsiębiorstwie spożywczym pozostającym pod ich kontrolą. Przedsiębiorstwem spożywczym jest zaś przedsiębiorstwo publiczne lub prywatne, typu non – profit lub nie, prowadzące jakąkolwiek działalność związaną z jakimkolwiek etapem produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności – art. 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463). Ustępy 3 i 4 zawarte w Załączniku II ( dotyczącym wymogów higieny dla wszystkich przedsiębiorstw sektora spożywczego, Rozdziale I ( dotyczącym wymagań ogólnych pomieszczeń żywnościowych ) rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r w sprawie higieny środków spożywczych stanowią, że: - musi być dostępna odpowiednia ilość ubikacji spłukiwanych wodą, podłączonych do sprawnego systemu kanalizacyjnego. Ubikacje nie mogą łączyć się bezpośrednio z pomieszczeniami, w których pracuje się z żywnością. - musi być dostępna odpowiednia liczba umywalek, właściwie usytuowanych i przeznaczonych do mycia rąk. Umywalki do mycia rąk muszą mieć ciepłą wodę i zimną bieżącą wodę, muszą być zaopatrzone w środki do mycia rąk i do higienicznego ich suszenia. W miarę potrzeby należy stworzyć takie warunki, aby stanowiska do mycia żywności były oddzielone od umywalek. Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że w sprawie bezspornym pozostaje fakt, że P. R. jest podmiotem działającym na rynku spożywczym, gdyż wprowadza do obrotu środek spożywczy w postaci piwa butelkowego i puszkowego. Bezspornym pozostaje również fakt, że w budynku obsługi stacji paliw "[...]" w O., w którym ma być sprzedawane piwo zamontowana jest umywalka bez baterii, odprowadzenie ścieków następuje do odkrytego wiadra, nie ma możliwości mycia rąk w ciepłej wodzie, dla personelu wyznaczono WC zewnętrzne, drewniane, bez umywalki do mycia rąk, nieskanalizowane ( dowód: niekwestionowany przez skarżącego protokół oględzin z dnia 23 marca 2007r., nr [...]). Spór w przedmiotowej sprawie dotyczy interpretacji treści ust. 3 i 4 Załącznika II Rozdziału I rozporządzenia (WE) nr 852/2004 a konkretnie sformułowania "musi być dostępna...". Według organów administracji publicznej sporne sformułowanie odnosi się stricte do pomieszczeń żywnościowych (w tym wypadku do budynku, w którym prowadzona jest sprzedaż piwa) i jednoznacznie wskazuje na konieczność ich wyposażenia w umywalki i ubikacje, pozostawiając dowolność jedynie w kwestii ilości i usytuowania. Natomiast według skarżącego, posługującego się słownikową definicją słowa "dostępny" ustawodawca używając tego słowa wyraził możliwość aby ubikacja, umywalka nie były w tym samym budynku, lecz aby były one dostępne dla sprzedawcy w trakcie procesu sprzedaży piwa. Skarżący wskazał, że ma dostęp do ubikacji spłukiwanej wodą i umywalki, podłączonych do kanalizacji u sąsiada, do którego dojście jest łatwo dostępne ( około 35 m), gdyż nie musi pokonywać żadnych przeszkód zarówno naturalnych, jak i będących dziełem człowieka. Przyjęcie przez organ, że pomieszczenie w którym sprzedaje się piwo na wynos musi być wyposażone w ubikację i umywalkę jest niekorzystną dla skarżącego nadinterpretacją przepisu. W ocenie skarżącego, ustawodawca chcąc aby ubikacja, umywalka znajdowały się w tym samym budynku, co sprzedaż żywności użyłby sformułowania: "w budynku (pomieszczeniu) musi się znajdować, lub budynek (pomieszczenie) musi być wyposażony w ....". W ocenie Sądu orzekającego w sprawie niniejszej sformułowanie "musi być dostępna ...." zawarte w ust. 3 i 4 rozporządzenia (WE) nr 852/2004 zarówno z punktu widzenia wykładni językowej jak i celowościowej powinno być rozumiane w ten sposób, że to pomieszczenie żywnościowe w którym prowadzona jest dystrybucja żywności, a nie pomieszczenia sąsiednie, powinno być wyposażone w umywalkę i w ubikację. W tym miejscu podnieść należy, że w przypadku wykładni prawa wspólnotowego ma priorytet wykładnia celowościowa a nie językowa. Wynika to z faktu tłumaczenia tego prawa, co de facto oznacza, że nie zawsze można znaleźć słowo które będzie odpowiadało słowu zawartemu w tekście pierwotnym. Dlatego też przy interpretacji prawa wspólnotowego należy przede wszystkim kierować się sensem i celem całego aktu a nie jego poszczególnymi słowami. Niemniej jednak w sprawie niniejszej można również wskazać na wykładnię językową. A mianowicie skarżący podniósł, że gdyby ustawodawca chciał aby ubikacja i umywalka znajdowały się w tym samym budynku co sprzedaż żywności użyłby sformułowania: "w budynku (pomieszczeniu) musi się znajdować, lub budynek (pomieszczenie) musi być wyposażony w ....". W ocenie Sądu zawarcie takiego dodatkowego sformułowania w ustępie 3 i 4 przedmiotowego rozporządzenia nie było konieczne a wręcz było zbędne, gdyż sam tytuł Rozdziału I w którym zawarte są te ustępy wskazuje na to, że rozdział ten dotyczy ogólnych wymagań pomieszczeń żywnościowych. Nadto z treści art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia wynika, że wymagania higieniczne określone w rozporządzeniu nr 852/2004 obowiązane są przestrzegać w zakładach podmioty działające na rynku spożywczym. W przypadku wykładni celowościowej ust. 3 i 4 rozporządzenia podnieść należy, że celem tego aktu prawnego było przede wszystkim zapewnienie higieny środków spożywczych czyli zapewnienie bezpieczeństwa żywności w zakładach branży spożywczej i tym samym zagwarantowanie odpowiedniego poziomu ochrony konsumentów. Na aktualnym etapie rozwoju cywilizacji mycie rąk pod bieżącą zimną i ciepłą wodą czy też korzystanie ze spłukiwanej toalety stanowi minimalne wymogi higieny, które zapewniają bezpieczeństwo żywności w zakładach branży spożywczej. Bezpieczeństwa żywności i ochrony konsumenta nie gwarantuje zapewnienie korzystania przez personel zakładu z umywalki i ubikacji w prywatnym domu sąsiada. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi.